随着教育、清理、整顿金融队伍活动的全面发展，制度建设已较普遍地引起了各级领导思想上的重视，并日益被提上议事日程。而要真正堵住制度上的漏洞，发挥制度对各项金融行为的制约作用，还必须全面认识制度建设存在的问题，深刻剖析其产生的原因，采取有的放矢的对策。从近年来农村金融部门的实践情况看，在制度建设方面存在的主要问题是:
一、制度滞后于业务。
按理，金融部门任何业务的开展均应置于一定的监控、制约之下，但在前几年的改革进程中，由于我们自觉不自觉地将较大精力放在业务的开拓上，而忽视了制度的建设，以致出现制度滞后于业务发展的状况。突出表现在以下三个方面：
一是缺。随着改革的深化，金融系统新业务在不断地发展，而有关的制度并未相应建立，导致一些业务在开展过程中长期缺乏严格的监控、制约，不仅影响了正常的金融秩序，而且也阻碍了业务的顺利进行。在前几年金融市场业务的发展过程中，由于缺乏制度制约，一些其层银行盲目滥放贷款出现存贷款倒挂现象，出现较多的不良贷款，出现严重的超负荷营运现象。
二是乱。这主要表现在制度体系和各基层单位制度的建立、落实上，由于制度的规定，各级都有欠统一，不规范，缺乏全局整体的部署，各专业条线及基层银行自行制定了一些制度，使制度体系呈现出条线制度多且分散、综合性制度少而不全的现状，各基层银行制度的建立和执行状况更是参差不齐，落差很大。
三是不完善。改革使某些金融业务的内容发生很大变化，但由于在业务内容变更的情况下，某些相应的制约制度未作适当的充实、调整，以致造成了某些制度的不完善，给一些人钻了空子。如基层银行以致某些农信员利用职务之便，在收贷过程中以多种手法挪用钱物，将核销多年的不良贷款收回后不入帐自己挪用。
二、制度执行不严。
有制度而不执行，制度的作用仍然不能得到发挥。制度本身是起不了作用的，只有当人们认真按制度规定的内容和范围去做，使制度真正落到实处时，它才能发挥其约束和规范人们行为的作用。再严密、健全的制度，执行不严，仍然形同虚设。所以，制度的严格执行在制度建设中至关重要。而目前银行内部在制度建设方面存在的最严重、最关键、最普遍的问题，恰恰是不按制度办事、有章不循的问题。常常是制度定在纸上，贴在墙上、挂在嘴上，就是不落实在行动上。从银行工作中出现的违章操作行为看，其形式多种多样，有的是违反廉政制度的要求，索贿受贿，有的是不坚持贷款“三查”制度和集体会办制度，发放人情贷款，超越权限贷款；有的是不遵守重要空白凭证、业务公章的保管制度，重要空白凭证保管不严、业务公章和经办人名章乱放、一些犯罪分子乘机作案、盗用银行资金；还有一些人不严格按操作规程、制度办事，复核监督不严，等出了问题悔之莫及。
违章行为种种，枚不胜举，究其原因，就具体操作人员而言，有的是由于对执行制度的重要性和不执行制度的危害性认识不足，思想麻痹，怕麻烦，不执行；有的是由于单位人员配备不足，难以执行；有部分人则由于业务忙或曲解了优质服务的涵义，片面地为方便客户而忽视了制度的执行；还有一部分人则是从本位利益出发，搞上有下有对策，对有关制度不想执行便采取“变通”办法，绕制度而行；还有少部分人则是由于不懂制度而盲目执行。从领导角度说，有的是内勤主管没有配合好，无专人负责抓制度执行，抓内部管理，有的是自己不能以身作则，甚至有思想，只是空发号令，抓而不实；有的是忙于事务，虽辛辛苦苦，但工作不能到位，放松了内部管理。这都是在执行制度上的严重缺口，给犯罪分子留下了作案的机会。
三、约束机制疲软
造成执行力度不严的原因，除以上所述，还有一个重要的原因，就是对制度执行行为的督促、约束不力，约束机制疲软。突出表现在以下三方面：
1、检查不力。检查是了解制度执行情况并对其进行事后监督所采取的主要手段。严格的检查是使制度落到实处的保证。目前，存在的问题不是没有检查，而是检查不力，违章问题揭露不透。其原因，一是检查方式呆。常规性的'预告检查多，被检查单位往住事先准备，隐匿或销毁违章痕迹，难以查明，揭露问题；二是检查手段软，受检查时间的，各类检查一般都采用抽样检查的方法，且较偏重内部检查，忽视外部核查，一些检查往往是图形式，走过场，深层问题难揭露；三是检查者素质不高。有的检查思想素质不高，为检不清廉，甚至包庇被查者。有的检查者业务素质不高，难以发现问题。
2、违章不究。只有对查出的违章行为进行及时处理并严肃追究有关人员责任，方能有效制止其漫延。违章为经济犯罪提供条件，但并非所有的违章行为都必然引起经济犯罪。于是，在实际工作中，由于一方面缺乏违章处罚的具体办法，对有些违章行为尤其是一些尚未构成经济犯罪的违章行为的责任难以追究。另一方面，领导者对抓好违章处罚的重要性认识不足，片面迁就谅解，从而使那些违了章而未造成明显经济损失的有关人员，常常得不到违章责任追究。这不仅难以引起有关人员对自己违章行为的警觉，而且直接弱化了制度的严肃性，以致一些原本性质不得严重的违章行为发展到重大的经济犯罪。
3、执纪不严。有些制度曾三令五申申明不得违抗，违者从严处罚，但违抗者仍大有人在。有些人从本部门、本地区、本单位利益出发，公然对一些制度“变通”使用，由于个人未捞“好处”，于是从严变成了从轻，出现了不“变通”者其单位和个人反而吃亏的反常现象。其结果必然是群相仿之，“变通”手法被作为一种“经验”在暗中流传、推广。由于执纪不严，既难以使违章人员真正吸取教训，也难以达到警戒其他人员之目的。
