Ｌｅｇａｌ Ｓｙｓｔｅｍ Ａｎｄ Ｓｏｃｉｅｔｙ ２０ ０ ９．１ １（王：） ｛鼻Ｉ占缸金 我国土地征收听证制度的反思与重构 朱光辉 摘要我国土地征收听ｉｚ＊，Ｊ度存在诸多缺陷，和被征地人在土地征收过程中沟通不足，在实践中引发了大量的土地 纠纷和矛盾。本文旨在反思我国土地征收听证制度，提出重构建议，以期对完善我国土地征收制度有所裨益。 关键词 土地征收听证程序 听证制度 中图分类号：Ｄ９２２．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９—０５９２（２ｏｏ９）ｌ １－０５２—０２ 一、引言 强，立法缺位和冲突时常显现，这对本已“孱弱”的土地听证制度 近年来，随着我国市场经济的发展和城市化规模的扩大，政 无异是雪上加霜。 府对土地的征收大有愈演愈烈之势，征收土地在契合我国经济增 （二）没有将“公共弄ｌ３益 纳入听证范圊，听证体系不健全 长和城市发展的同时，也日益滋生出各种有害于社会的“副产品”。 依《国土资源听证规定》规定，我国土地征收听证的范围仅限 我国明确规定土地征收必须基于“公共利益”，但相关法律并 于征地补偿安置听证，具体包括拟定或者修改区域性征地补偿标 没有对“公共利益”的含义加以阐述，现实操作中“公共利益”极易 准的听证和拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的听证两种， 被泛化，沦为一些肆意征收土地的“借口”。土地征收听 但这两种听证均是针对土地征收后的补偿安置进行的，农民对 证制度的缺失与不足，使农民在土地征收过程中没有或者很难行 “为何征地”并无发言权。“公共利益”作为征地的目的条件 使发言权，许多人在失去土地后虽有不服，但也为力，只能 已成为宪政国家的通常做法，将“公共利益”纳入到昕证程序也几 “任人宰割”，土地纠纷和矛盾也因此不断涌现。 乎成为世界各国的共识。我国和法律规定征收土地必 我国处于社会转型期，为了经济和社会的发展征收一定的土 须基于公共利益，但对什么是公共利益，怎样确定公共利益却语 地自然无可厚非，但征地不能只重结果，无视过程，只讲效率，无 焉不详。 视程序，必须坚持科学发展观，与ｌ８亿亩耕地的“生存底线”和数 （三）土地征收听证的通知程序过于简单 以万计农民的生活保障相比，经济一时的发展显然是“微不足道” 《国土资源听证规定》规定行政机关应当在举行听证会３Ｏ日 的。“听证制度”是现代行政程序的核心，０该制度在征地过程中 前向社会公告听证会的时间、地点、内容等，且应当采用书面形式 的残缺Ｉ５且断了与和农民交流的平台，与民主法治与和谐社会 告知行政相对人有申请听证的权利，行政相对人应当在被告知后 的精神相左，建立和完善我国的土地征收昕证制度势在必行。 ５个工作日内向听证机构提出书面申请，否则视为放弃听证。“衡 二、现状分析：我国土地征收昕证制度存在的问题 量行政通知书是否符合要求的标准是，看其是否合理地告知了当 目前，我国的土地征收听证没有明确的法律依据，有关土地 事人审讯所要涉及的有关问题，即看这个通知书是否足以使当事 征收听证的规定主要体现在行规、规章和其他规范性文件 人有可能准备辩护。”０依此标准，我国土地征收听证的通知程序 中，即２００２年实施的《征用土地公告办法》、２００４年实施的《国务 存在如下问题：一是征地实践中，通知的对象是村（居委会），这很 院关于深化改革严格土地管理的规定》和《国土资源听证规定》以 可能造成具体的被征地人对自己权利的不了解；二是５个工作目 及《厦门市征地工作程序》、《深圳市行政听证办法》等其他规范性 的听证申请期过于仓促，被征地人不能作出充分的准备，即使召 文件。结合土地征收的司法实践，我国土地征收听证制度暴露出 开听证会，其效果也不免大打折扣。 以下问题。 （四）土地征收听证主持人的性不够 （一）听证没有明确的和法律依据，立法层级过低 我国的听证一般由一名听证员组织，必要时，可由三或五名 我国现行《》第２７条第２款规定：“一切国家机关和国家 听证员组织，听证员由主管部门指定。听证设听证主持人，在听 工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾 证员中产生，但须是昕证机构或者经办机构的有关负责人。由行 听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”有学 政机关有关负责人担任听证主持人存在不恰当之处：首先，他们 者认为可将此作为我国土地征收听证的依据，但笔者认为不 与行政机关有着共同的利益，其在主持听证时不具有的法律 妥：该规定体现了人民主权原则，政治色彩过于浓厚，“听取人民 地位：其次，从实际操作来看，如果当事人要求听证主持人回避， 的意见和建议”，既不是行政机关的法定义务，也不是对程序权利 该申请由谁来决定呢？０这些问题不容忽视。 的法定保护。是国家根本法，是正当性的基础，土地听 （五）听证笔录的法律效力没有保障 证制度依据的缺失将使征地程序的义理性受到极大的 听证笔录如实记载了听证的过程，应该成为作出行政决定的 挑战。 依据，实现对行政机关的约束。《国土资源听证规定》规定：“记录 在法律的层面上，我国至今没有统一的土地征收听证制度规 员应当将听证的全部活动记入笔录”。“主管部门在拟定或者修 定，土地听证依据的是错综复杂的行规、规章和其他规范性 改的区域性征地补偿标准、报批拟定的拟征地项目补偿标准和安 文件，立法的不统一和层级过低使我国土地听证立法随意性较 置方案、非农业建设占用基本农田方案时，应当附具听证纪要或 作者简介：朱光辉，郑州大学法学院２００７级与行专业研究生，研究方向：行． ５２ Ｌｅｇａｌ Ｓｙｓｔｅｍ Ａｎｄ Ｓｏｃｉｅｔｙ ｛Ｉ；Ｉ占缸金 ２ ０ Ｏ ９．１ １（丘） 听证笔录”。这里只规定附具，但所附听证笔录并无法律效力。 首先，土地是农民赖以生存发展的根本，征收土地将使农民丧失 应松年教授认为，制定法所规定的对没有列入听证记录的证 基本的生产资料，影响农民的重大财产利益，其有权参与土地听 据一律不得加以考虑的原则必须得到遵守，否则听证的权利就变 证：其次，“公共利益”的内含尚未有明确的法律界定，实践中的大 得毫无意义，如果决定者在作出处分时随意背离记录，则在正式 部分征地被用于房地产建设、娱乐场所等商业性开发，而非公共 听证中提出的证据和辩论，便无任何价值。０即在听证笔录缺乏 利益的实现。只有将土地“征收目的”纳入听证范围，才能从真正 法律约束力的情况下，听证纪要无异于一纸空文，土地听证只能 意义上保障被征地人的利益，促进社会和谐稳定。 流于形式。 （四）建立听证主持人制度，实现职能的‘‘才目对分离” （六）免于听证的规定不完善 中立性的原则是程序的基础。０笔者认为可从以下方面完善 《国土资源听证规定》第５条规定：“法律、法规和规章规定应 我国听证主持人制度：１、以现有各级法制机关为依托，选拔 当听证的事项，当事人放弃听证权利或因情况紧急须即时决定 听证主持人。首先，听证主持人应当是国家公务人员；其次，听证 的，不组织听证”。笔者认为该规定存在不合理因素：首先，《国土 主持人必须是熟知法律事务的人：再次，各级法制机关 资源听证规定》属部门规章，如果法律法规对应当组织听证的事 是相对的部门。２、听证主持人须具备特定的资质：（１）听证 项作出了规定，组织听证便成为听证组织机构的义务，那么部门 主持人应与听证事项不具有利害关系，不是听证事项的经办人或 规章何以自创出不组织听证的情形？其次，现行下，农民在 经办机构工作人员。（２）听证主持人必须具备较高的法律、道德 征地过程中参与的程度非常有限，有权谈补偿条件的只是以三四 和专业素质。（３）听证主持人的职务和职位必须保持相对。 个乡村权力人物为代表的集体，那么什么人的表现可以看做是对 （五）建立案卷排他制度，确保听证笔录的法律效力 听证权利的放弃？恐怕很难说清。再次，对于什么是情况紧急， 各国对听证笔录法律效力的规定主要有两种：一种是对行政 该规定中也缺乏相关解释。 机关的决定有一定的约束力，行政机关应对之斟酌，但不必以之 兰、制度重构：完善我国土地征收昕证制度的几点建议 为根据，如德国和地区；另一种是美国的案卷排他性原则，即 （一）ｑｉ确土地征收听证制度的和法律依据 。“唯一专有记录”，行政机关的决定必须依案卷作出，不能在案卷 征收的强制性是对公民财产权最大程度的制约，征 之外以当事人不知道或没有论证的事实为根据，否则决定无效。 收土地的公共目的性和征收的补偿与安置必须在公众参与中体 我国行政权强势，公民权利较为软弱，故美国模式对我们更具借 现，在正当程序中接受检验，在中强调土地征收的正当法律 鉴意义。１．应当在法律中明确规定土地征收的决定和补偿安置， 程序，可以提高土地征用听证制度的立法层次，从根本法的高度 必须依据听证笔录作出，而非仅附具听证笔录。２．建立土地征收 保障被征地人的程序权利，使土地立法实现有宪可依。故笔者建 听证结果的反馈和事后监督机制以制约行政机关。３．建立对不 议将我国现行《》第ｌ３条第３款修改为：“国家为公共利益的 按听证笔录裁决，滥用行政权力人员的责任追究机制，确保听证 需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给 笔录收到实效。 予补偿，但必须遵守正当法律程序”。 （六）明确免除听证事项的法律规定 在法律层面，全国可以制定《土地征收法》，用专章对土 各国立法对听证免除事项的规定主要有：１．涉及的 地征收的程序加以规定，并将土地征收听证程序作为该章中最重 决定；２．对当事人有利或影响轻微无昕证必要的决定：３．紧急情 要的一节，对土地征收听证的目的、申请、参与等具度进行详 况；４．可以通过计算、实验等方式解决事实争议的。０ 细的规定，从而在法律层面上明确我国土地征收听证制度的依 基于对公共利益和的考虑，立法应排除不适合听证 据。 的行为，但也要防止该例外的过分扩大。笔者认为可以从以下方 （二）完善土地听讧的通知程序，保障相对人的知情权 面考虑：１．为须及时征地的：２．基于重大公共利益须立 首先，土地征收剥夺了农民的土地使用权，对农民的利益造 即决定的；３．对当事人有利的决定：４．通过计算、实验等方式可解 成了重大影响，他们有权获得通知，因此。应将通知的对象从村 决事实争议的。 集体具体到个人，以更好地尊重和保障公民的‘ｒ主体性”和知情权。 四、结束语 其次，通知可以采用贴告示、发布公告等方式进行，但公告中 “中国农村改革之父”杜润生老先生曾说：“中国的改革要过 必须将所有被征地人和利害关系人一一列出。有学者建议通过 两关，一个市场关，一个民主关”，我国市场经济建设已取得举世 挂号信的方式将通知逐一寄发，本人觉得无此必要：一是这种方 瞩目的成就，但民主法治建设却相对滞后。土地听证制度是对公 式成本很高；二是若通知“假于他人之手”，灭失的风险提高，效果 民知情权、参与权的保障，是“依靠民众，倾听群众意见”民主精神 不见得会好。 的体现，完善该制度即是对民主法治建设的重要贡献，这一目标 再次，应适当延长通知公告的期限和听证申请期限，使被征 的实现需要循序渐进的改革和矢志不渝的努力。 地人有充足的时间准备听证事项，并赋予被征地人查阅、摘抄和 复制行政机关据以作出征收决定的相关材料和文件的权利。 注释； ①④应松年．行政程序法立法研究．北京：中国法制出版社．２００ １． （三）将土地‘征收目的”纳入听证程序，扩大听证范围 ②章剑生．论行政相对人在行政程序中的参与权．浙江大学公法与比较法研究所．公法 完善我国的土地征收听证制度，应当扩大征收听证的事项， 研究（２）．北京；商务印书馆．２００４． ③杨惠基．听证程序理论与实务．上海：上海人民出版社．１９９７． 将“征地目的”纳入昕证范围，而不应只局限于补偿事项的听证。 ⑤季卫东．法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考．中国法制出版社．２００４． ⑥王万华．行政程序法研究．北京：中国法制出版社．２０００． ５３
