城市公交企业改革之思考
―――基于对宁波市公交企业的调查
〔内容提要〕 2005年9月28日，以“国发办[2005]46号文件”转发了国家建设部等六部委《关于优先发展城市公共交通的实施意见》，对新形势下优先发展城市公共交通的重大问题及对策作出明确的规定和要求。城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施。本文就城市公共交通在社会经济发展中的重要地位和作用展开论述，对宁波市城市公共交通的现状及存在问题，以及城市公共交通面临的发展机遇，和如何加快公交企业改革以适应新的发展形势与社会经济发展的需求等一系列问题进行了阐述。
〔关键词〕 公交企业 改革 思考
城市公共交通是城市的重要基础设施，在社会经济发展中是具有全局性、先导性和公益性影响的产业。公交优先已成为国际城市交通发展的通行做法，发展城市公共交通也符合我国耕地少、人口多，经济不发达的国情，同时发展城市公共交通可以兼顾保护大气、环境、节约资源。但随着经济社会发展和城镇化进程的加快，一些城市交通拥堵，群众出行不便等问题日益突出，严重影响了城市发展和人民群众生活水平的提高。2005年9月23日，转发国家建设部、、科技部、、财政部、国土资源部《关于优先发展城市公共交通的实施意见》提出“优先发展城市公共交通是提高交通资源利用效率，缓解交通拥堵的重要手段”。面对新形势、新要求,以及良好的外部环境,承担着城市公共交通重任的公交企业面临着深入的改革,这对促进城市公共交通的可持续发展有着十分重要的意义。
一、当前宁波市公交企业的发展现状和所处困境
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目前，宁波市中心城区共有公交总公司、公运公交、北仑公交、城乡公交和东方巴士五家企业，共拥有公交运营车辆3181标台，运营线路273条（包括支线），线路总长度为4284.85公里，按宁波市常住人口215.8万人计算，每万人14标台，如加上125万外来人口，则只有9.3标台，离国家建设部提出的每万人17标台的标准相差近一半。况且宁波城市人口增加很快，至2007年底户籍人口已经达到5.56万,其中常住人口6.5万。
宁波市五家公交企业有多种经济成分。宁波公交总公司是有52年历史的国有企业，拥有近三分之二的运营车辆。另外几家为股份制或民营企业等多种经济成份构成。目前五家公交企业全面亏损、企业经营难以为继。随着工资、油价、配件和修理费用、保险费用等大幅提升，2006年每人次的运营成本据市城调队调查高达1.97元，而每人次的运营收入只有1.36元，运营成本－收入产生了严重倒挂公交企业自2003年起就已经出现了全面亏损，且亏损额度逐年大幅攀升。近三年5家公交企业累计亏损已达到15709万元。至2006年6月底，市公交总公司资产7.83亿元，净资产只有1.36亿，至2006年来，公交总公司的净资产有可能是负值。由于亏损严重，公交车辆更新缓慢，车辆档次不高，空调车数量仅为50%左右。近几年夏季连续高温，市民反映乘坐没有空调的车辆就像在蒸笼里一样难受。同样，由于车辆档次低，冒黑烟严重，给城市环保带来严重危害。
现在城市公交企业所处的困境有：
1、公交优先发展战略实施缓慢。尽管城市较早制订了优先发展公交的，但在实施过程中没有真正把公交摆上优先发展的位置。公共交通发展中的许多深层次矛盾没有解决，在指导思想上，对公交行业的重要性和公益性认识不足，在战略层面上，缺乏超前和一体化的规划思考；在城市规划、交通布局、土地利用上没有把公交摆上优先的位置；在层面上，对公交发展关注不够，研究解决公交存在问题和困难较少，对出台的和编制的公交专项规划没有很好地抓落实；在部门层面上，由于所处的位置不同，意见往往难以统一，有意无意地忽视了公交基础设
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施，天一广场、客运中心、会展中心、万达广场、大剧院这些大型公共建筑本来应该配套建设公交场站，无一例外地把公交场站排斥在外，新建住宅小区配套公交场站更是寥寥无几。
2、公交优先落实不足。《关于优先发展城市公共交通的实施意见》的文件出台两年多来，大多没有很好地落实，这有制订得太原则、难以操作等因素，但主要是及相关部门抓落实重视不够。意见提出了近期目标：“2005—2007年，基本确定城市公共交通在城市交通中的优先地位；公共汽车平均运行速度达到20公里/小时以上，准点率达到85%以上，乘客候车时间在中心城区3-8分钟，两点间公交到达时间不超过50分钟；城市公共交通在城市总出行的比重达到30%以上；公交线网密度达到3公里/平方公里，万人公交车拥有率达17台。”但实践证明提出的目标已经落空了。
3、财政投入力度不大。例如，北京市确定城市公交为公益性行业，并于2007年1月1日起率先大幅降低公交票价，年亏损在补贴20亿基础上再追加20亿。杭州市从2004年开始，每年从开发区的土地出让金中划出2.5%建立公交发展资金，每年约5亿元，对公交场站建设2004—2006年投入5亿多元，在亏损补偿上2004—2006年达到6.24亿元。显然宁波市在优先发展公交方面的投入与上述城市相比有很大差距。
4、经营改革滞后。国家六部委在优先发展城市公共交通的意见中明确指出，城市公交必须是“国有主导”。公交行业是具有公益性的特殊行业，它是替为市民提供公品，在财政向民营资本直接补贴的瓶颈没有突破之前，民营资本控股的公交企业不利于公交事业的健康发展。2001年浙江省兰溪市一槌拍卖掉国有公交公司后，2007年又以出资1800万买回。实践证明公交民营化不利于公共交通的长远发展。宁波市三家民营公交企业在成立后就遇到了经营成本大幅上升，企业一直处于严重亏损状态的困境，资本的逐利性决定了民营资本不可能长期承担本应由承担的义务。
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二、对宁波市公交企业改革的几点思考
针对城市公共交通的公益性、社会性的行业特征，只有进行综合改革、理顺、落实、深化改革，才能为公交企业的可持续发展提供长远保障。基于宁波市改革开放以来已逐步形成了“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争”的格局，笔者认为公交企业改革应该从以下几方面着手：
（一）从外部因素分析，要为城市公共交通优先发展提供保证。
1、城市交通发展中必须树立公交优先发展的观念。中国科学院、工程院两院院士、国家建设部原副周干峙指出：“我国正处于由传统的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，确实存在着如果决策不当而形成交通长期处于拥挤堵塞的危险。第一种危险来自短期行为，热衷于建设高标准的大型交通工程，第二种危险来自于公共交通观念淡薄。解决城市交通究竟依靠谁？是私人交通还是公共交通？一直为人们所争议。其实，公共交通是效率最高的交通方式，不仅载客量大，而且相对占用道路面积小，因此，几乎所有国家经历了痛苦曲折之后，都旗帜鲜明地选择优先发展公共交通的，美国也不例外。”从周院士的话语中可以看出，我国公共交通难以优先的症结在于观念淡薄。要大力发展公共交通，首先必须加大宣传力度，把什么是“公交优先”，“为什么要公交优先”，“怎样实现公交优先”等问题从理论上阐述清楚，使之深入人心，从而在制定，贯彻落实时能畅通无阻，一路绿灯。
2、公交企业改革必须用法律作保障。新时期党领导人民治理国家和现代化建设的基本策略是依法治国。公交企业改革必须用法律作保障。国家建设部原侯捷在谈到公共交通优先时指出：“我们应抓紧研究优先发展公共交通的发展战略和法规，认真付诸实施。”公共交通优先发展最重要的是法规优先。立法包括公共交通乘坐规则、线路专营权、公交专用车道、公交场站、中心枢纽站规划、建设等，必须用法律来规范城市公共交通的正常运作秩序，调整各方面的利益
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关系，确保公交优先发展的战略目标实施及各项改革举措落实。
3、完善财政补贴补偿机制。由于现行公交企业的票价是1996年由宁波市物价局核定，十余年来价值与价格严重相背离，公交企业劳动用工制度不断完善，使企业工资性成本支出不断增长，原材料提价，购车成本及维修成本开支增大，油价不断攀升，公交企业运营基础设施建设，以及市公交总公司于2001年以来收购社会中巴332辆，收购资金7717万元等，使公交企业背上沉重包袱，亏损逐年大增，企业运作步履维艰，部门一直没有一套完善的公交性亏损的补贴补偿机制。党的十七大召开后，为落实发展成果人人共享，北京公交率先于2007年1月1日起大幅度降低公交票价，宁波市也于今年1月1日起降低票价，这迫切需要部门制定完善的公交企业亏损补贴补偿机制，为公交企业发展提供保证。
4、建立完善的符合社会主义市场经济规律的公交企业准入制和淘汰制，按照公平、公正、公开原则，加强对公交企业运作的监管，使公交企业全面提高服务质量和社会信誉度。
（二）从内部因素分析，要积极推进公交企业内部改革以增强企业的发展后劲。
城市公共交通是提供重要公品和服务的行业，为保证城市公共交通的社会公益性地位和整体效益的发挥，城市公共交通必须以国有为主体的原则，这是被实践证明的、符合我国国情的城市公共交通发展方向。城市公共交通的可持续发展，一方面依靠和社会的支持，另一方面，作为国有经济的公交企业，在目前形势下，必须进行改革，以宁波公交的龙头企业公交总公司为例，深化企业改革，增强企业发展后劲势在必行。
１、要打破企业内期以来受计划经济模式影响而形成的计划经济责任制的考核模式。应科学、合理地制定各项指标，以效率优先确定各项经济考核指标，切实改变挑一百斤和挑五十斤都是统一定量的考核和分配模式，充分调动基层公司的积极性和职工的积极性。
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２、要合理、科学地定编定岗，做到人尽其才，量才录用，最大限度地利用人力资源，以精简高效的原则实现减员增效。
３、要优化公交线网，提高车辆运转效率。切实改变宁波市“两纵”、“两横”道路线路重复系数高的现象。重复线路高不仅大大增加了道路的交通压力、严重影响了线路的通达性、降低了乘客出行质量，而且也造成了有限公交资源的极大浪费。
４、要扩大企业三产，以期弥补企业亏损。长期以来的低票价，以及企业受市场经济因素影响使得购车成本、原材料费用等成本大幅上升，最终导致价格与价值严重背离。今后企业一方面要进行细致的财务分析、审计，向部门争取，以弥补亏损；另一方面，应充分利用企业内部的人力、场地等资源优势，扩大企业规模，尤其是开拓三产，增效创利，以弥补主业的亏损，维护企业正常运作，增强企业发展后劲。目前，国内仅有少数公交企业处于盈利状态，如温州公交，它的三产收入已经超过了主业运营收入，大大增强了企业的活力。回顾宁波的公交综合改革，这次公交总公司把具有良好业绩和发展前景的甬城通智能卡公司以1240万元转让给了市广电集团，实乃下策。
21世纪经济的发展和人民追求高生活质量的主题，给城市交通提出了新的课题，一位美国学者指出：“由于交通落后，中国就像一块没写过字的黑板……，如果中国选择得当，她将成为全世界发展运输业的楷模。”中国科学院理论物理所研究员何祚麻旗帜鲜明地提出：“为了充分利用有限的人均生存空间和有限的人均道路面积，中国城市交通必须优先发展公共交通、包括地铁、电车、公共汽车等，同时小汽车的行驶，包括控制总量。”城市公共交通为适应城市经济社会发展，必须进行深化改革，以跟上城市发展节奏，更好地为经济发展和人民出行服务。据宁波市甬政发[2007]13号文件规定，宁波市中心城区公交综合改革工作于2007年12月底启动，目前区属线路的划归工作正在进行之中，将于2008年6月底前全面完成，公交企业内部改革正在如火如荼地进行之中，让我们拭目以待。
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参考书目：
１、《城市公共交通规划与管理》2000年第三期
２、城市公共交通新闻旬刊《供您参考》2004年831期
３、2005年8月15日《宁波东南商报》
４、2008年4月3日《宁波日报》
５、城市公共交通新闻旬刊《供您参考》2002年790期
６、城市公共交通新闻旬刊《供您参考》2004年1月出版
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