金融监管权实施机制研究
金融监管权是一种专业性公权力，只有与金融企业的自治行为及金融市场约束机制相互配合才能达成金融有效监管目的。金融监管权的有效实施应当建立在以监管为主导，以公司自治、市场约束为辅助和保障的三方协同机制之上。的金融监管权真正落到实处，需将这种外在监督机制化为企業内在的公司自治行为和市场约束机制，形成一主两辅的协同效应，实现有效监管。
金融监管权有狭义与广义之解，狭义的金融监管权指机构对市场中金融主体以管理和约束的权力，即一种由从外部施予监管的官方行为。广义的金融监管权是一个系统概念，包括各金融机构内部自律要素以及同业互律性组织的监管、社会中介组织、竞争机制等市场约束要素。金融监管权实施机制加入了公司自治和市场等社会因素，这种社会因素的介入将金融领域现存的社会监督力量通过立法纳入整个国家金融监管体系范畴，形成以监管为主导，以公司自治、市场约束为辅助和保障的三方协同机制。
一、金融监管权实施的主导机制:监管
相对于金融企业自治权和其他相关市场主体的权利而言，代表国家行使公权力的官方监管在整个金融监管权体系中均居于主导地位。
(一)主导金融监管权力的效应
1.监管对金融发展的促进效应
金融约束论强调干预的重要性，认为选择性干预有助于而不是阻碍金融发展。[1](P59-61)金融约束之所以能促进经济增长，是因为其抓住了解决经济问题的两个基本点——信息和激励，通过利率控制、市场准入和稳定的宏观等一整套金融为金融企业创造机会，使其有长期发展动力。发挥其掌握企业内部信息的优势，减少由于信息不对称引起的、不利于完全竞争市场形成的一系列问题。[2](P182-231)主导金融监管权能起到正向激励作用，能促进金融企业发展，进而促进经济增长。
2.监管对金融法律的修正效应
法律是不完备的，一方面是因为法律具有滞后性，另一方面是因为法律毕竟是抽象的，无法事无巨细地覆盖社会生活。在那些受社会经济及技术变革影响较大的领域如金融领域，法律的不完备性就更为显著。金融业的法律和监管框架是金融稳定的先决条件。[3](P77)在这种情况下，法律剩余立法权及执法权的分配就显得十分重要，因为它可以直接影响法律的有效性。司法机构是保障法律实施的主体之一，但司法权的行使具有被动性、滞后性，国家有必要创设一个主动式监管者，以及时纠正与防止损害行为。
(二)主导金融监管权的改革进路
1.完善监管协调机制
我国金融分业监管模式在短期内难以改变，需完善三个机制:建立银监会、、等金融监管机构之间的协调机制：金融监管机构与中国人民银行之间的协调机制：与其他部门的合作机制，如财政部、审计署、国家工商总局等。我国可考虑在不触动金融基础制度的前提下，完善现有的“一行三会”监管协调机制和联席会议制度，充分发挥监管协调人在监管协调和信息收集、共享中的积极作用，以加强对金融机构中综合业务的资本监管。我们建议由以行规的形式规定“监管联席会议机制”和“金融监管信息共享条例”，以增强制度的权威性，从而增强其约束力和执行力。金融监管联席会议和信息共享要进行制度化运作，建立定期工作例会制度、联合检查制度、信息交流制度。
2.以牵头监管作为过渡模式
在保留现有三大金融监管机构的基础上，条件成熟时我国可借鉴美国的伞式监管结构，设立直属于的国家金融监管委员会，负责全面监管，统一协调三大监管机构对金融机构的监管。银监会、、等专业监管机构，按照功能性监管原则对各类金融机构实行专业化监管。国家要赋予金融监管委员会对银监会、、直接的监督权，使监管委员会除了负责协调三者的监管工作之外，还应有权对三者的行为进行监督，在发现存在失职行为或其他违法行为时，有权向报告。同时，为了防止金融监管权滥用，伞式监管人的权力应受到一定的，即各专业监管机构对其监管对象拥有监管优先权，国家金融监管委员会必须尊重各专业监管机构的权限，尽可能采用其检查结果或分析报告做出监管决策。
3.建立统一监管模式
未来当金融综合经营业务发展程度比较完备时，我国有必要进一步改革金融监管，届时可放弃分业监管金融，建立起统一监管模式，将银监会、、整合，成立中国金融监管总局。该监管总局直接在的领导下行使对金融机构的统一监管权，并下设银行监督管理局、信托监督管理局、证券监督管理局、保险监督管理局分别对银行、信托、证券、保险等业务进行监管。
(三)完善金融监管权的建议
完善金融监管权①可从以下三方面着手:
1.完善资本充足监管法律制度
金融机构综合经营大致可分为两种模式:以交叉合作模式实现金融市场的跨业经营和以金融控股公司模式开展综合经营。对交叉合作模式而言，我们应当从整体上评估金融机构进行交叉业务时可能发生的风险。金融监管机构在规定
金融机构各自的资本充足率的时候，应当充分考虑跨业合作的情况，在综合经营的金融市场中对金融机构实行并表监管。巴塞尔委员会从银行风险的识别、防范、化解角度，对并表监管作了描述性规定，“银行监管的一项关键内容就是监管当局对银行集团进行并表监管，有效地监测并在适当时对集团层面各项业务的方方面面提出审慎要求”[4]。对金融控股公司而言，首先，其应确立并表的范围，明确应当及可以纳入并表监管金融控股公司子公司的范围：其次，除了对每个受监管的子公司提出资本充足要求外，还应建立起评估整个金融控股公司的资本充足水平的有效机制。巴塞尔委员会提出了测量金融控股公司资本充足性的几种方法，包括:分类度量法、全部扣除法、根据风险的加总方法和根据风险的扣除法。[5]
2.健全关联交易监管制度
在综合经营模式下，金融机构关联交易有其特殊危害。金融机构的关联交易除了适用一般对企业关联交易的制度以外，我国还应当构建一些特殊制度，以更好地规制金融机构关联交易行为。首先，给“关联交易”或者“关联方”细致明确定义，有利于监管部门对关联交易的认定，也有利于公众对金融机构的监督。在现行法律关于金融机构关联方规制主体的规定之外，我国还应规定商业银行拥有一定额度或一定比例股份的其他金融机构属于关联方，规定这些机构的内部人、主要自然人股东等也属于关联方。其次，现行金融法中关于金融业关联交易的形态规定得过于简单，关联交易行为应当有原则性的规定，然后再列举具体可能构成关联交易的行为。根据巴塞尔委员会、证券委员会国际组织和保险监管国际协会于1999年12月联合发布的《集团内部交易和风险控制原则》[6](P383)，我国可将需要监管规范的关联交易大致概括为几类:向关联方作股权投资：与关联方的资金流动：董事和管理人员的交叉任职：与关联机构之间的资产购买和转让：对关联方提供服务，或由关联方提供服务等。
3.强化金融信息披露法律责任
我国有关金融机构信息披露的法律存在过于偏重行政责任，轻视民事责任和刑事责任的问题。依据巴塞尔委员会《新资本协议》有关信息披露的具体要求，我国应对金融机构信息披露的具体法律责任进行进一步完善。《商业银行信息披露办法》(2007)第2规定:“商业银行董事会负责本行的信息披露，未设立董事会的，由行长(单位主要负责人)负责。商业银行的董事会、行长(单位主要负责人)应当保证所披露的信息真实、准确、完整，并就其保证承担相应的法律责任。”但“相应的法律责任”是什么，法律并没有阐明。我们建议完善我国金融机构信息披露民事责任的法律规定，将金融信息披露中违法违规的金融机构及其责任人的民事责任，以法律的形式进行制度化。
二、金融监管权实施协同机制之一:公司自治
在金融实践中，金融监管不能仅依靠力量，它必须与金融机构自治机制、市场约束机制相结合才能发挥应有作用。在金融监管领域，公司自治与监管之间存在很多的联系，公司治理机制完善程度对监管权的运用能否产生预期
效力有着重要影响。金融机构是否能将外在监管压力转化为稳健经营的动力，也与其公司自治机制是否完善密切相关。
(一)金融企业公司自治与监管勾联点
监管与金融企业自治是相辅相成的，外部监管以维护社会公共利益、保障金融秩序稳定为目标，以防范和化解金融风险为重点，在监管中起到主导作用，但不可避免地带有滞后性和监管盲区等弊端。自20世纪末，随着金融创新对传统监管制度的挑战，金融业公司自治是监管部门外部监管的必要有益补充[7](P324)。金融业公司自治要求在进行金融监管时，直接干预只能存在于必要的场合。否则，监管可能重复着公司内部已采取过的措施，是一种资源浪费。对公司进行过多的管制，会造成原来可以被采用的有效策略被放弃，从而削弱公司自己解决问题的能力，使公司自己寻求依靠市场方式解决问题的能力下降，使本可以通过市场解决的问题被包揽了，从而造成整体社会资源的浪费。金融业公司自治与监管的勾联点是:在公司自治的基础上，应当贯彻有限的理念，在适当的权限内实施金融监管权。监管权要促进和保障公司自治机制的建立和完善，同时监管应当注意与公司自治有机配合，共同实现金融监管权目标。
(二)完善金融机构公司内控机制的建议
在综合经营的模式下，资本、产品、客户等交叉程度繁复，企业内控机制是防范金融风险的第一道屏障。
1.完善公司资本管理制度和财务管理制度
顺应金融市场变化和金融机构自身发展需求，金融机构应当完善资本预算制度，控制投资业务范围，健全业绩考核体系，强化内部激励机制，建立资本危机出现时的援助机制。作为母公司的金融控股公司从集团整体财务利益最大化出发，通过实施集团一体化的财务战略与财务，统一协调和规划集团母子公司，以及子公司之间、孙公司之间的利益冲突。[8](P233)相关法律必须明确金融控股公司或交叉合作相关部门财务事项的管理权限，在母、子公司之间及交叉合作不同层次部门之间实行严格的财务授权制度，加强对财务报表真实性的监督检查，对有关违法违规的责任人员严肃处理，实现对财务状况实时监控和报告。
2.健全信息管理制度和内审制度
我国监管机构已注意到金融机构信息管理的重要性，但离国际金融一体化对综合经营的要求还有差距。健全信息传递制度是当务之急，以确保信息在金融控股公司母、子公司之间以及金融机构内部的快速准确传递，确保及时获得相应的信息资源。金融机构虽然大多设立专门的审计监督机构，但还缺乏性和权威性，不能满足审计监督和创新业务发展的需要。在综合经营背景下，深化国有商业银行改革和促进发展最主要的矛盾和障碍，仍是巨额不良资产问题。[9](P174-175)以交叉合作为例，这种合作往往涉及同一金融机构内部不同业务之
间的交叉，需要发挥内部审计的作用。金融机构应正确进行业务分析和审计归类，确保内审机构直属董事会管理，以实现内审机构的性：应落实人员和保障经费，建立责任惩处制度。
3.构建金融机构“防火墙”
“防火墙”作为防范金融风险的重要制度，应以法定为主，即法律应对风险管理、内容和方法等作出明确规定，以强制金融机构依法建立“防火墙”，严格遵守“防火墙”的有关规定。同时，引导金融机构以自律为辅，尽快健全适应我国金融市场与金融机构自身情况的风险管理体系，辅助金融监管权的实施。具度的构建方面，一是对综合经营背景下的董事、高级管理人员和其他雇员从事不同金融业务时的任职资格，应进行：二是对业务往来的，尤其应金融机构内部交易，要求内部交易必须在公开市场条件下进行，符合规定的数量，并进行必要的信息披露：三是信息管理，金融控股公司不同子公司(或交叉合作的不同业务类型)可以分享相关信息，但同时也带来有关人员泄露商业秘密的问题，这是信息“防火墙”管理中必须注意的。
三、金融监管权实施协同机制之二:市场约束
市场约束(market discipline)是社会权力在经济领域行使的重要表现，在巴赛尔委员会《新资本协议》框架中，市场约束作用得到空前强调，最低资本金约束、外部监管和市场约束，并称为《新资本协议》框架的三大支柱。[10]
(一)市场约束机制界定
20世纪30年代以前的自由银行经营制度中，市场约束是金融业监管的主要方式，20世纪30年代的危机之后，官方监管逐渐取代市场的自律，市场约束机制被疏忽，直到近年来它在金融监管中的地位才又被重新认识。市场约束的回归并不意味着金融监管又重新回归于20世纪30年代以前自由经营制度下的完全市场约束模式，它是人们在充分认识金融监管本质后对与市场关系的一种重新的认识。Begrer给出了市场约束的经典定义，即金融机构承担更高风险时，私人部门(股东、存款人、其他债权人)面临着更高的成本，他们将依据这些成本来采取行动以制约金融机构。[11]
《新资本协议》指出，市场约束的运作机制“主要是依靠利益相关者的利益驱动，包括存款人、债权人、金融机构股东等在內的金融机构利益相关者出于对自身利益的关注，会在不同程度上关注其利益所在金融机构的经营情况，并根据自身掌握的信息和对于这些信息的判断，在必要的时候采取一定的措施” [12](P168)。从市场约束的外延来说，金融机构面临的市场约束可以包括以下情况:“债权人通过对金融机构信息的分析，要求金融机构支付较高的存款利率或从金融机构撤走资金来行使市场约束，股东通过卖出他们的股票，迫使金融机构股票价格下跌来行使市场约束。这样使金融机构面临潜在的高成本及被注入金融市场的风险从而迫使金融机构的经营与管理者对高风险的业务持审慎态度，否则金融机构将面临生存问题。”[13](P50)金融业的市场约束可以这样界定:金融机构的
利益相关者为维护自身利益，在其认为必要时采取一定的措施，通过金融市场对该金融机构的经营产生约束作用。
(二)市场约束机制对金融监管权行使的影响
金融业监管与市场约束同属于外部监管，两者之间既有区别又相互补充，市场约束机制在以下方面对金融监管权的行使产生影响:
1.对金融监管权实施主体和行使方式的有效扩充
监管权的主体是金融监管当局或其他机构，监管主体集中，而市场约束的主体是金融机构的存款人、会计师事务所、信用评级机构、市场分析专家、新闻媒体等。监管是通过行政手段或经济手段对金融机构进行约束，对金融机构的监管是直接的。市场约束是个人或组织借助市场的力量对金融机构进行约束，作用是间接的。对银行进行监管是职责所在，但市场约束的主体是出于自身的利益而对金融机构进行监管的。市场对金融机制发挥约束作用的基础在于市场的奖优罚劣机制，市场约束直接触动金融机构的利益神经，让金融机构产生了审慎经营的内在需要。
2.市场约束机制对金融监管效率的提升
金融监管具有滞后性，而市场约束具有及时反应的特性。金融机构为在竞争中求得生存与发展，有很强的动力进行金融创新，往往试图突破法律的规定和审慎经营的范围。但由于监管的滞后性，往往无法对金融机构违法或规避法律的行为及时察觉，并采取措施。相较而言，市场是先知先觉的，金融机构的创新活动时刻处在市场的监督之下，市场能够及时地发觉金融机构金融创新中的危险苗头，并及时地发出警示信号。一旦认识到某一金融机构存在问题，市场约束的监管主体会迅速采取行动，从总体上提高金融监管对金融创新的敏感性。因此，市场约束机制的具体构建可从促进债券市场发展、有效保障金融行业协会和金融市场中介组织发挥作用等方面切入。
注释:
①应当如何更有效地主导金融监管权实施?国外学者在分析了20世纪90年代初北欧金融危机及其教训的基础上，指出有效监管的原则，从公司治理、以市场为基础的、信息披露、退出等多个角度论证改进监管问题。参见(美)大卫·G·梅斯，丽莎·海尔姆，阿诺·柳克西拉著:《改进银行监管》，方文等译，中国人民大学出版社2006年版，第32页。
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[3](美)大卫·G·梅斯，丽莎·海尔姆，阿诺·柳克西拉.改进银行监管[M].方文，等译.北京:中国人民大学出版社，2006.
[4]The Basel Committee.Core Principles for effective banking supervision[EB/OL].1997.http://www.bis.org.
[5]The Basel Committee.Capital Requirement and Ba- nk Behaviour:the Impact of the Basel Accord[EB/OL].19- 99.http://www.bis.org.
[6]张春子.金融控股集团组建与运营[M].北京:机械工业出版社，2005.
[7]杨紫
.经济法(第三版)[M].北京:北京大学出版社，2008.
[8]张春子.金融控股集团组建与运营[M].北京:机械工业出版社，2005.
[9]李健，主编.国有商业银行改革:宏观视角分析[M].北京:經济科学出版社，2004.
[10]The Basel Committee.The New Basel Capital Ac-cord[EB/OL].http://www.bis.org/publ/bcbs107.htm，2008-01-12.
[11]Berger & Allen:Market Discipline in Banking from proceeding of a Coneference on Bank Structure and Compe-tition，Federal Reserve Bank of Chicago，1991.
[12]巴曙松.巴塞尔新资本协议研究[M].北京:中国金融出版社，2003.
[13]田光伟.金融监管中的市场约束研究[M].北京:中国法制出版社，2007.
