农村经济2008年第10期
论我国土地发展权的归属和实现
刘明明
[摘要]土地发展权是土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。土地发展权应当是从土地所有权中分离出的具有相对性的财产权,并且具有属性。我国的土地发展权应当归属于土地所有权人。我国土地发展权的实现应当采取土地发展权移转和国家购买土地发展权相结合的方式,并结合国情实现土地发展权利益的公平分享。
[关键词]土地发展权 归属 实现
[中图分类号]D912.3 [文献标识码]A [文章编号]1003—7470(2008)—10—0094(04)[作者]刘明明 博士研究生 西南大学 重庆市 400031
一、土地发展权概说1.土地发展权的概念所谓土地发展权(LandDevelopmentRight,LDR),是对土地在利用上进行再发展的权利,即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。据此,有的学者将土地发展权分为以下三类:农业用地转变为建设用地(商业用地)的权利(即农地发展权)、提高建设用地利用度(建筑容积)的权利(即市地发展权),以及对未利〔1〕
受人用地进行开发的权利(即未利用地发展权)。出来的一种物权,是针对用途管制而提出的。管制〔3〕
的目的是为了实现公共利益。黄祖辉、汪辉认为,土地发展权是因土地发展而形成的,若无,则无土地发展权一说。分区控制、用途管制、土地征用均是对土地所有者的发展权的与损害。栗庆斌认为,土地发展权是一种体现国家意志的经济〔4〕
总的来说,大法意义上之权,不是私法上的物权。多数学者承认土地发展权是一项可行使或被而不能行使的财产权(物权)。笔者认为,土地发展权应当是从土地所有权中分离出的具有相对性的财产权,并且具有属性。认为土地发展权是一种体现国家意志的经济法意义上的权利而否认土地发展权是物权的主张,将土地发展权视为如同税收权一样的国家公权力,有滥用国家权之嫌。首先,在国外的一些判例,已经承认了土地发展权是一项不动产物权。如在WestMontgomeryCountryCitizensAssoc.v.Maryland-NationalCapitalParkandPlanningCommision一案中,判决认为土地所有权是一束权利,它包括了对土地〔5〕
也就是说,土地再开发和提高土地利用度的权利。类中心主义的支配,我国关于土地的分类是以土地的经济利用价值为标准的。笔者认为,对我国土地进行分类应当以可持续发展为指导思想,以人与自然的和谐为目的,因此,土地的分类中应当包含生态用地,从而土地发展权还应当包括生态用地发展权。2.土地发展权的性质关于土地发展权的性质,从不同角度出发,不同的研究者都有自己的观点。柴强等学者认为,土地发展权是一项可与土地所有权分割而单独使用、处分的财产权。胡兰玲认为,土地发展权是基于土地利用社会性、广泛性而创设的物权,而且是一种〔2〕
刘永与土地所有权具有相同效力和权能的物权。发展权是土地所有权的一部分。其次,土地发展权具有属性。联合国《发展权利宣言》规定:“发展权是一项不可剥夺的,据此权利,每个个人和所有民族对于经济、社会、文化和政治的发展都有权参与、享受并为之作出贡献。湘、杨明洪认为,土地发展权是从土地所有权分离・94・农村经济
在这种发展中,全部的和基本自由都能得到充分的实现。”发展权不仅仅是一个选择和决定如何发展的自由权,从终极目标来讲,它更是主体对发展动态过程的参与自由和对发展利益公平占有的统一,并以主体对发展利益享有的公平、平等化为价〔6〕
即发展权是关于发展机会均等和发展利值归宿。2008年第10期
(5)明晰土地产权,理顺集体土地的产权关系,通过市场机制补偿受地区的权利主体,从而减轻的财政负担。将土地发展权纳入土地权利体系,可以将农地、环境敏感地带等特殊区域的正外部性内部化。通过土地发展权移转制度(TransferofDevelopmentRight,TDR)可以利用市场机制实现对受区域权利主体的补偿,从而既免除了对受区域的补偿义务,又达到了土地规划管制的目的。正如JenniferShillcox和AmyGeisler所言,允许发展权移转可以帮助避免征收之〔7〕
诉。益共享的权利。土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利,享有土地发展权对于人民参与社会经济发展和分享由发展带来的土地增值利益至关重要,它关乎人民的生存与发展。因此,土地发展权具有属性。3.土地发展权的功能土地发展权作为一项民事权利,其功能首先表现为给权利人带来收益;其次,从土地发展权的产生背景和创设目的来看,其功能还表现在以下几个方面。(1)保护自然资源与生态环境。通过对土地发展权的和补偿,可以顺利实现土地利用规划,对农地、环境敏感地带以及历史古迹等的保护起到积极的作用。(2)调节因土地使用而产生的暴力与暴损,消除因规划造成的土地所有人之间的不公平。在传统的分区管制制度之下,被发展地区的权利人因为行使权而得不到补偿,遭受了巨大的损失;而被规划为可发展地区的主体,因为高密度的发展而获得巨大收益。可见,传统的分区管制造成了暴损和暴利的不公平局面。土地发展权设立后,通过土地发展权的移转可以很好的平衡被地区和发展地区主体的利益,从而实现社会公平。(3)美国的TDR计划用来替代或配合分区控制办法,强化土地使用管制,清除都市发展规划面临的强大而主体众多的私权障碍,解决因农地开发而出现的政治和法律问题。(4)以转让部分或全部发展权替代征收或购买所有权,实现土地多元主体立体开发利用,提高土地的利用效率。随着城市化程度的提高和人口的增加,在土地供给固定的情况下,土地则更加集约的利用,亦即追求土地的立体开发。在传统的使用分区管制下,土地必须受分区使用以及建筑容积率的,但因为地区区位具有不可替代性,因此,当地土地使用因特定目的而受时,为使其土地发展权有效利用,则赋予其弹性,让发展权移转至邻近地区。如此,因发展权的使用具有弹性,则能促进土地整体化、高效率的利用。二、我国土地发展权的归属对于我国的土地发展权归属问题,大部分学者认为属于国家,少数观点认为中国的土地发展权归属要体现对产权的尊重,土地发展权归属农地所有者即农民集体所有。如沈守愚认为土地的空间权和土地发展权是的财产权,它的权源是国家主权。为保护耕地,防止有关组织或部门任意变更农地为非农建设用地,国家直接行使主权性财产权,除确要变更土地使用性质的,由国家按照国民经济发展计划和土地利用总体规划,依法定程序予以释放外,对使用方为非公益主体的,除给集体和农户以应有〔8〕
张友安、陈莹的补偿外,还要向国家购买发展权。认为土地发展权归国家所有有利于土地供应参与宏观经济,有利于实施土地利用总体规划,有利于实现“五个统筹发展”。但是,必须明确土地发展权取得费用纳入土地征用(征收)成本,而且土地发展权的收益(价值)应大部分用于反哺“三农”,〔9〕
以维护农民利益,促进城乡和区域之间协调发展。贾海波认为,土地发展权这种权利只能由国家来行使,尤其是在实行社会主义公有制且人多地少的我国。现行的土地用途管制制度、农地转用制度和农地在农业用途内的流转制度等虽然了农地转为非农建设用地,了农村集体和农民将土地带入建设用地市场变现以实现更大的收益,但同时保护了农地不被轻易转用和占用,保护了农地的自然属性和农业生产方式,当然也同时保护了农民长远的农地权利。近年来,一些农村集体和农民尤其是城乡结合部的农民集体或个人将农地以非法形式带入建设用地“市场”,追求短期利益,实质上是在牺牲长远利益。这说明将土地发展权的权利主体确定为国家,对有效制约任意把农地改变为非农建设用地〔1〕
刘永湘等从维护农民土地的行为是完全必要的。・95・农村经济
产权利益的角度,建议实行土地发展权归农民集体所有,现行的土地征用(征收)制度极大地压抑了土地发展权的经济实现,农民对此利用各种形式进行抗争,造成农地转用管理混乱局面,建议进行土地产权边际调整,充分考虑农民的土地发展权〔2〕
万磊从成本效益角度进行博弈分利益补偿问题。〔10〕
析,认为土地发展权归属于农地所有权主体。2008年第10期
和集体所有者的虚置等因素,作为管理者应运用相应的手段进行引导,如对土地整理后转作非农的,应征收税收等方式,从而避免因暂时的利益而使耕地流失。2.土地发展权是土地所有权人参与社会利益分配的依据各种生产要素参与分配根据在于生产关系,在法律上表现为产权关系;生产要素参与收入分配是要素所有权或产权在现实上、经济上的实行形式,是体现所有制关系或产权关系的利益关系所必须具有的经济上的实现形式。所以,财产权利是分配的前〔11〕
就土地增值利益的分配来提条件和经济依据。笔者认为,在界定土地发展权的归属时应当厘清国家对土地的宏观权和土地产权之间的关系,不能因为国家宏观而抹杀了土地产权。我国的土地发展权应当归属于土地所有权人,即根据我国的土地所有权制度,土地发展权应当分别归属于国家和农民集体。原因在于以下几方面。1.土地发展权归属于土地所有者更有利于土地资源的有效配置首先,土地发展权归属国家()。这种形式下,既获得了收益,又有利于国家对土地的用途进行必要的管制,土地使用者想要获得土地发展权,只有向购买,土地收益的增值部分由享有。对于农村集体土地,农村土地属农村集体所有,农民对土地有天然的依赖性,土地使用者购买了土地发展权之后,就获得了该块土地的使用权和发展权。对于可能被征用了土地的农民而言,一方面失去了土地使用权,另一方面自己原有土地上产生的收益由使用者和分享,而自己得到的只是相对较少的所谓补偿费,农民自然对土地发展权的实施不会有兴趣,甚至采取各种行为阻挠对土地的各种发展行为。这样就出现了利益分配的问题,无疑会增加的管理成本及交易成本。其次,土地发展权归土地所有者拥有,土地使用人要想得到土地发展权,就只能向原土地所有者购买。这样,土地收益的涨价部分归农民所得,农民有利可得,自然会配合土地资源整理等有关活动。但这相对而言,一方面没有分享到土地增值部分的收益,另一方面人们受利益驱使难免出现土地使用混乱现象,个体目标和国家目标难以一致,无疑会增加的管理成本。从角度来说,没有达到效率最优。产权制度是一种基础性的经济制度,不仅对经济效率有重要影响,而且又构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础。土地发展权是土地财产权中的重要组成部分,笔者认为,土地发展权应归属土地所有者有利于土地市场的运转和土地资源的有效配置。同时,考虑到我国目前个体农户的短视性讲,我国目前的土地权利体系无法为农民集体提供参与土地增值利益分配的权利基础,创立土地发展权并将之归属于土地所有权人之后,农民集体作为农地的所有人当然的享有土地发展权,土地发展权的实现便是对土地增值利益的分享。三、我国土地发展权的实现土地发展权归属的确定是土地发展权实现的基础。在土地发展权归国家所有的国家,如英国,土地发展权的实现表现为国家通过征收土地开发税(相当于国家移转土地发展权)获取土地增值收益。在土地发展权归属于土地所有者的国家,如美国,土地发展权的实现主要由市场主导,辅之以国家的监督管理。至于我国的土地发展权如何实现,有的学者基于土地发展权归属于国家主张由国家进行土地发展权的配置;有的学者主张建立土地发展权市场,实行土地发展权移转制度。笔者认为,土地发展权该如何实现,应当在确定土地发展权归属于土地所有人的基础上,依照我国的国情,借鉴国外土地发展权制度,实现土地发展权制度的本土化。1.土地发展权移转和国家购买土地发展权相结合英国建立在土地发展权国有化基础之上实行土地发展权的国家移转制度,即所有土地开发者都必须从国家那里购买发展权。英国将土地发展权统一收归国有,并且由国家出售发展权的模式,遭到了许多大地主的抵制,造成了土地市场的一度低迷。后来,英国保守党执政时期,废除了工党制定的土地发展权国有化制度,将土地发展税降低至60%。我国的土地发展权如前所述,应当归属于土地所有权者,因此不宜仿照英国由国家移转土地发展权的做法。・96・农村经济
我国应当借鉴美国的经验,采取国家购买发展权和发展权移转两种模式,其中应当以发展权移转为主,辅之以国家购买发展权。因为发展权移转利用市场机制实现对发展地区的补偿,既减少了的财政负担,又实现了发展权益的均衡。但是,发展权移转以建立成熟的土地发展权市场为基础,并且要求发展权市场主体(发展地区和可发展地区的土地所有者)相互毗邻。在发展权市场难以建立的情况下,要实现农地、环境敏感地带以及历史古迹保护等公共目的,就需要国家购买发展权。2.土地发展权的本土化生产资料的社会主义公有制是我国基本的国情,是社会主义国家的共同目标。《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出:“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,加强收入分配宏观调节,在经济发展的基础上,更加注重社会公平,着力提高低收入者收入水平,逐步扩大中等收入者比重,有效调节过高收入,坚决取缔非法收入,促进。”“十一五”规划指出:“要正确反映和兼顾不同方面群众的利益,正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾,妥善协调各方面的利益关系,采取积极有效措施,缩小收入差距,扩大社会保障,使人民群众享受基本的经济公平。特别要高度重视调整国民收入分配格局,解决地区之间和部分社会成员收入差距过大问题”。“十一五”规划从多个角度论证了如何促进和社会和谐,特别强调实现社会公平的重要性,使全体人民共享改革发展成果。我国将来之社会,如果存在收入差距过大的城乡差异、存在少数利益同盟与广大农民利益“拔河”现象、存在严重差别的话,就不会成为社会主义和谐社会,不会成为广大农民满意的社会,也〔12〕
因此,不会成为符合广大人民根本利益的社会。2008年第10期
这是社会主义优越性的体现。在我国,全国的每一块土地都天然的拥有土地发展权,只是土地的用途、位置在客观上决定了它是否可能以及在何时实现其土地发展权,如基本农田是受到强制性保护的,不可任意开发为非农用地;位置偏远的农地被开发的机遇较低等等。这样,就存在一个“已转非”农地和“未转非”农地所有者之间在土地发展权实现上的机会不公平的问题。那么,从已开发的农地自然增值中拿出适当的份额进行再分配,即用于补偿为实现土地发展权的那些农地所有者,便是顺理成章的。因为那些未实现土地发展权的农地所有者的耕作行为为社会提供了生态效益、粮食安全的公共物品。另外,在社会主义国家,是全国人民的共同目标,对未实现土地发展权的贫困农民进行补偿,让他们分享改革发展的利益成果,也是公平正义的,是社会主义优越性的体现。因此,在引入国外的土地发展权制度时,要配合财政税收制度,以实现社会发展利益的合理再分配。参考文献:
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我国在引入土地发展权制度的同时,要结合我国的国情,注意社会发展利益的平均分配。美国的土地发展权移转制度和国家购买发展权制度是建立在资本主义的土地私有制基础之上的。土地发展权移转(TDR)和国家购买土地发展权(PDR)只是对发展受地区的土地所有者进行补偿,而没有对社会进行补偿的功能。也就是说,美国的土地发展权制度仅仅是平衡了发展受地区和可发展地区之间的利益,而没有实现社会经济发展利益在全社会中的公平分配。我国改革发展的成果应当在全社会公平分配,责任编辑:
杨建伟
校 对:
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