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国外农村养老保险及其启示
作者：仲利娟
来源：《决策探索》2015年第18期
伴随着经济的高速发展与老龄化时代的到来，养老问题成为困扰全社会的一个难题。中国是人口大国，13亿人口有将近7亿农村人口。由于经济的不断增长，尚未完全破解的城乡二元结构依然在不断加剧城乡收入的差距，愈发使得农村的养老问题繁重突出。河南地处中原，是我国唯一人口过亿的农业大省，其农村人口占人口总数的60%以上。截至2012年年底，60岁以上老年人口数超过1197万，相比其他省份和地区，老年人口尤其是农村老年人口面临的养老问题尤为突出。
综观世界各国养老保险发展历程，正式的农村养老保险20世纪50年代才开始在欧洲出现，至今全球170多个实行养老保险的国家和地区中，只有70多个国家和地区覆盖了农村人口。这70多个国家的经济社会模式、文化历史等各不相同，农村养老保险在覆盖对象、待遇水平、资金来源及运行模式等方面也呈现多样化特征，形成了社会保险型、福利保险型和储蓄保险型等三种发展模式。借鉴国外尤其是西方发达国家农村养老保险的先进经验，总结农村养老保险制度发展的运行规律，对中国乃至河南省的农村养老发展制度建设不无裨益。 一、国外农村养老保险的主要形式
国外农村养老保险，从养老保险资金的筹集、管理、发放等方式来看，主要有以下三种形式：
（一）社会保险型
这是在国际社会比较受到认可的一种主流模式，它以德国、日本、法国、美国、韩国等为典型代表。其制度建立的方式主要有以下两种：一种是为农村人口单独建立养老保险制度，另一种是直接将其城市的养老保险制度向农村地区进行延伸和扩展，即属于国民年金型。该模式的资金筹集主要是现收现付和储蓄积累，强调个人和企业的责任，实行缴费与其个人收入、退休待遇水平相互关联的办法，体现激励性。由于国外的土地和农村与我国的国情存在比较大的差异，关于一些具体的执行标准，实际上更类似于我国现行的企业职工养老保险模式，以农场主和农夫确定的缴费比例关系实现社会收入再分配的效果。此种模式比较全面地实现了社会保险的原则和目标，具有社会化特点的同时又通过现收现付体现了互济性，其保障水平和保障程度普遍较高。通过补贴真正使农民能够分享到了工业化和城市化发展的成果和进步，实现共享和共赢。该模式的健康和安全运行是以个人和雇主有较强的缴费能力、并且具有较强的财政支付能力为基础，因此需要达到一定的经济社会发展水平。（见表1和表2）
（二）福利保险型
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按照覆盖范围可以将其分为全民型和特殊群体型两种，以英国、瑞典、加拿大等国家为典型代表。该模式体现了普遍性原则，制度实现全覆盖，以全体国民为目标对象，只要该国民满足一定的条件和资格，一般规定为居住年限条件和年龄条件，就可以享受相关的福利养老待遇，无论是城市居民还是农民身份、是否工作及收入状况高低。它主要是利用的财政收入实施该模式，以为责任主体，国民不需要进行任何缴费和付出，以现收现付模式为资金筹集模式，没有积累模式。但是对于社会发展水平和人口数量不满足建立福利型的国家和地区，在实施该时将覆盖人群做出了划分，对特殊群体实行特殊群体养老金救助制度，类似于我国的“五保”，但保障水平普遍不高。此种模式极大地体现了社会公平和的兜底责任，为全体国民提供了最大限度的养老保障。但是由于社会保障发展存在刚性的特点，在不允许制度倒退的条件下，国家财政承受着越来越多的资金压力，容易出现财政赤字，资金利用率也不高，而人口老龄化发展更是加剧了这一困境，直接影响了国民经济的健康发展。 （三）储蓄保险型
储蓄保险型也叫强制储蓄型模式。目前，世界上只有亚洲、非洲的部分发展中国家实行这一模式，比较成功的国家是新加坡与智利。这种模式强调以家庭为中心维持社会稳定与经济发展，其保险基金主要来源于两个方面：雇主和雇员按照工资收入的一定比例所缴的保险费、劳动者或自雇者按照个人收入的一定比例所缴的保险费，国家在该制度中仅仅给予了性优惠，但承担最低养老金支出，并对养老金投资最低回报率进行补贴，我国城镇职工基本养老保险和老农保制度都借鉴此种模式。它与福利型模式刚好相反，完全强调个人责任，并极大地减轻和释放了财政的压力，可以促进国家经济更好地发展。但是缺点也很明显，由于过于强调个人责任，从而使其丧失了社会保险的共济性特点，对于社会公平和社会保险的收入再分配作用效果不明显，对于穷人也不利，而且储蓄对金融气候反应比较敏感，养老金的保值与增值具有一定风险和压力。
二、国外农村养老保险对我国的启示 （一）加强农村养老保险立法建设
我国法治化程度还比较低，立法进程常常滞后于实践，尤其是社会保险方面，目前还缺少具有权威性、立法层级高的成文法律作为依据。广大农民，尤其是老年农民，收入低下甚至无任何收入，属于社会弱势群体，他们的老年保障如果不用法律形式加以规范，执行过程中容易出现各种意想不到的情况，近年来出现的挤占、挪用、侵吞农民养老资金的事例就是明显例证。从西方发达国家来看，养老保险制度之所以能够成功运行的根本基础就是立法先行。通过法律规定来明确制度建立和实施的意义，明确参保范围、缴费标准、待遇水平，基金运营和监管的原则等，对于相关的违规操作和违法行为能够进行威慑，使其具有处罚依据，保证制度运行更加规范化、制度化、法制化。修订中的《中华人民共和国社会保障法》主要规定相关的纲要性制度，我国还需要对包括农村养老保险在内的每一项社会保障制度进行单法。 （二）强化在农村养老保险中的主体责任
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以老农保为例，资金筹集过于强调农民的个人责任，导致农民的参保热情和积极性一直不高，执行难以推进，最终导致制度的调整和转型。借鉴相关的国际经验，各国家对农村社会养老保险制度都有相应的倾斜和支持，例如在德国，农民养老保险是唯一在一定条件下能够享受国家提供保险费津贴的社会保险制度。随着“白发浪潮”的到来，广大农村“未富先老”的状况日益明显，7亿农民的养老问题成为考验解决民生问题的试金石。一方面这是履行的责任，保障国家公民应享有的待遇；另一方面则是稳定其中可能引起社会不安定的潜在威胁，充分发挥社会保障的社会稳定器功能。因此，国家各级要在农村养老保险肩负起更多的责任，这样才能把全社会的养老问题解决好。 （三）提高农村养老保险资金在财政支出中的比例
目前全球己经有70多个国家建立了农村养老保险，1999年，德国农村养老保险支出60.57亿马克，支出43.65亿马克，投入占农村社会养老金总支出的68%； 2003年法国国家财政单对农村社会保障部分的支出占了总支出88%，其中30%为国家财政投入；希腊和波兰财政支付农民养老金的90%，芬兰财政支付75%，奥地利支付70%。国外加大农村养老保险资金投入的前提是国家经济实力增强，工业开始反哺农业。从德国、日本、法国的经验来看，都是在步入工业化道路以后，此时如果不发展农村养老保险，就会使城乡发展更加不平衡，农业发展便难以跟上工业发展的脚步。中国社会科学院发布的《中国养老金发展报告2012》显示，仅河南省一省，2012年养老金缺口金额即达44.8]亿元。作为农村社会养老保险的推动者和建立者，财政投入大小直接决定着农民参保的积极性和对制度的信任感，扶持力度直接影响着的落实和执行效果。尤其是在工业现代化发展到一定阶段，国家财力有了相当的积累，各级应在财政承受能力范围内，加大财政的支持力度，提高对农村社会养老保险的投入水平，扩大制度的覆盖面，提高待遇标准，逐步建立和完善缴费补贴、贴息等多种方式的农民参保补贴制度：低保对象实行个人缴费全额财政补助；对于失地农民要根据当地的经济社会发展水平，适当加大保障力度和水平，保证他们基本的生活水平和质量。一方面，可以适当提高被征地农民的养老金待遇水平，以保证其不低于依赖土地所获得的生活资料所能达到的生活水平和质量，且不低于当地的一般生活水平质量；另一方面，针对这部分人可以制定相关的在新农合等其他保障制度中的相配套的和措施，以切实缓解收入水平较低的农民所面临的养老压力。
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