２００８年第６期 现代大学教育 ５５ 学院的形成与发展：国际比较的视角 张金波 摘要：学院是指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。大学是内在逻辑与 外部需求的产物。从内在逻辑的角度看，中国学院与英国的伦敦大学体系以及印度的附属学院具有一 定的历史承接性，这种联邦具有一定的生命力与内在的合理性。从外部需求来看，学院是在我国 特定的历史和现实条件下产生的，它的产生与发展有其自身的客观性，是偶然中的必然。 关键词：学院；伦敦大学系统；印度附属学院；二级学院 中图分类号：Ｇ６４９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—１６１０（２００８）０６—００５５—０５ 自１９９９年始，在我国出现了公立大学下设的 民办二级学院，这是“学院”的前身。２００３ 年４月，教育部发布了规范民办二级学院办学的 “八号文件”，民办二级学院始称独 学院。所谓 “学院”是指由普通本科高校按新机制、新模 式举办的本科层次的二级学院…。这里的新机制 指的是民办机制，学院建设、发展所需经费及 等教育一直为牛津和剑桥等传统大学所垄断。这些 大学主要开设拉丁文、希腊文、逻辑学、神学等古 典课程，旨在为教会和统治者培养人。到１８ 世纪后５０年，随着英国农业生产的迅速发展和人 ｜１的快速增长，工业的浪潮开始席卷整个英伦 诸岛。为ｒ适应大规模现代化生产的需要，并保持 向外扩张中的国际竞争优势，英国社会需要大批掌 握现代生产、科技、经济、管理乃至军事技术的人 其他相关支出均由合作方承担或以民办机制筹措解 决；新模式则是指是学院应具有的校园和 基本办学设施，实施相对的教学组织和管理， 进行招生，颁发学历证书，进行财务 才，而仅仅依靠牛津、剑桥等传统大学已远远不能 适应现代化生产的要求，在此形势下，伦敦大学 （后来的伦敦大学学院）于１８２７年正式成立。 核算，应具有法人资格，能承担民事责任 （简称“六”） 伦敦大学的办学模式先后经历了创办集资筹建 的单一型、设立的行政型以及教学科研的联合 型几个发展阶段。 一、学院溯源：英国与印度 的实践 集资筹建的单一型。伦敦大学（学院）由英 国著名诗人坎贝尔和“功利主义者”布洛姆于 １８２５年至１８２６年问筹建。１８２６年２月１ １日签订 了一份详尽的财产授予契约，决定通过出售每股 作为一种新的办学模式，我国的学院与英 国的伦敦大学体系以及印度的附属学院极为相似， 从大学发达史的角度来看，它们之问具有一定的历 史承接性。下面我们从历史的角度对学院的源 流进行梳理。 １００磅的股票，筹集总资达１５万磅至３０万磅的资 金。从全体股东中推举２８人组成校务委员会，校 务委员会在未获特许状的情况下采取有限责任公司 的法律形式，全权负责管理伦敦大学的财产、聘任 教授和管理学生等事宜 。伦敦大学（学院）成 立之初就以崭新的面貌出现，学校是教学中心而非 住宿中心，课程设置上摆脱了宗教的束缚，针对社 会、经济发展的需要，主张理论联系实际。因此受 （一）英国：伦敦大学（Ｔｈｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｉ』０ｎ— ｄｏｎ）和伦敦大学学院（Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｌｏｎ— ｄｏｎ，ＵＣＬ） 自１２世纪到１８世纪末１９世纪初，英国的高 收稿日期：２００８—０９—２７ 作者简介：张金波（１９６３一），男，河北三河人，华巾科技大学教育科学研究院博士研究生，主要从事教育经济学、高等教育管理和 学院战略发展研究；武汉，４３００７４。 ５６ 张金波：学院的形成与发展：国际比较的视角 到保守派和当权派的阻挠，伦敦大学按照德国大学 的组织形式，采取单一型的模式结构。 设立的行政型。在牛津、剑桥等保守势力 的反对下，国王在１８３６年下达给伦敦大学的正式 批准书中，把１８２７年成立的伦敦大学改为伦敦大 学学院，使其成为一所无学位授予权的办学机 构，附属于新成立的伦敦大学。新的伦敦大学作为 而出现，校务委员会（Ｓｅｎａｔｅ Ｈｏｕｓｅ）的 任务就是考试和授予学位，自己不招生，不上课。 在伦敦及各地成立的学院附属于伦敦大学，其招 生、教学、经济、管理均自主，但教学内容和 标准受伦敦大学颁发的教学大纲制约，教学质量受 其监督。 教学科研的联合型。至１９００年，伦敦大学本 部也开始招生，形成“校本部”（Ｉｎｔｅｒｎａ１）和“对 外部”（Ｅｘｔｅｒｎａ１）（即伦敦大学附属学院的管理机 构），这两大块共同构成伦敦大学的实体。伦敦大 学开始成为从事教学和科研的联合大学， “校本 部”管理招生、上课、科研等活动，“对外部”负 责考试及质量临督。１９６６年以后，伦敦大学各学院 在很大程度上经营，这些学院按照自己的特点 办学，除颁发文凭外，有权自己设计学位内容、标 准与考试，在伦敦大学的大伞下发挥自己的优势。 这种大学与学院关系的新模式与牛津剑桥迥然 不同，由于是伦敦大学的初创，因此该模式也叫伦 敦模式。伦敦模式的主要特点在于长期以来教学与 考试分头管理和“大学学院”这种联邦式管理体 系（Ｆｅｄｅｒａｌ ｓｙｓｔｅｍ）。 伦敦大学的创建，开辟了英国大学教育的新纪 元，引发了一场高等教育的。自此之后，大学 学院（Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｃｏｌｌｅｇｅ）如雨后春笋，迅速遍及 全国，形成了大学管理上的一个特色和大学教育大 发展的局面，培养了社会急需的各类现代化建设人 才，大大促进＿『经济的发展。 ｊ 这种新型的在 国内一直扩展并延续下来，在海外得到广泛的传播 和模仿。以伦敦大学为模型，１８５０年，爱尔兰创 办皇后大学；１８５３年，加拿大创办多伦多大学； １８５７年，印度在马德拉斯、加尔各答和孟买创办 大学；１８７４年，创办了新西兰大学等。其中，对 印度现代高等教育产生的影响最为深远。 （二）印度：附属学院（Ａｆｉｆｌｉａｔｅｄ Ｃｏｌｌｅｇｅ）和 自治学院（Ａｕｔｏｎｏｍｏｕｓ Ｃｏｌｌｅｇｅ） １７５７年，印度和英国爆发了普拉希大战，印 度战败，逐步沦为英殖民地，英国在对印度进行殖 民统治的过程中，于１８世纪末到１９世纪５０年代， 为其创立了现代高等教育。英国人没有为印度大学 制度发展一个新的组织结构，仅将当时正成为英国 主要大学的伦敦大学模式移植过去，在印度被称为 “大学附属制”或“纳附大学制”。 “大学附属制”是一所大学接纳本地区规模较 小的高等教育学院为自己的附属学院，批准或拟订 附属学院的教学大纲，指定教科书和补充教材，为 附属学院学生组织毕业考试，并对通过考试的学生 颁发学位的制度 。 和伦敦大学一样，印度的“附属型大学”由 大学本部及院系和大量的附属学院（Ａｆｉｆｌｉａｔｅｄ Ｃｏｌ— ｌｅｇｅ）组成，其大学本部主要从事研究生教育，而 附属学院主要承担本科生教育 ｊ。“附属型大学” 是印度高等教育的主要形式，容纳了全印大约 ９０％的高校在校生，之所以如此，是因为，按照印 度法律，只有大学才有学位授予权，学院只有依附 于某个大学，其所授课程才有可能获得授予学位所 需的学分，因此，要想生存和发展，几乎所有的学 院必须附属于某个大学，成为其附属学院。 “附属型大学”对自己的附属学院居于绝对领 导地位。它规定附属学院在办学条件和财政方面应 达到的标准；规定教师与其他职工的最低聘用条 件；规定教学计划与教学内容的最低标准；检查附 属学院的各项工作。与此同时，大学也对附属学院 提供许多具体帮助，从而保证附属学院的基本教育 教学质量－ｏ ”。 从性质上看，印度的大学均为公立，附属学院 则不同，其中只有少数为公立，绝大部分（大约 ８０％）为私立。私立附属学院由慈善团体，个人 或组织建立，并由私人信托、社团、和其他个人团 体进行管理和提供资金，同时，也提供部分补 助金 。 然而，印度的大学附属制在实施过程中也存在 着很大的问题，其一，由于大学权力高度集中，附 属学院自主权严重缺失，扼杀了学院办学积极性和 创新性；其二，由于大学对庞大的附属学院管理乏 力，导致管理混乱、各行其是，以及大多数学院规 模小，条件差，办学效益不高，学院的教育教学质 量低下，机构臃肿，已成为“生产学位的作坊”。 为了消除大学附属制日益凸现的消极影响，印 度下大力气改革，自２０世纪８０年代就提出努 张金波：学院的形成与发展：国际比较的视角 力将附属学院改造成的自治学院，调整大学本 部与附属学院的关系，增加学院的办学自主权，以 ５７ 外交困之际，１９９８年，宁波大学大胆提出了 在校内开辟一块“试验田”的设想，即通过对宁 波大学西校区（原宁波师范学院院址）的２３０多 亩土地及教学设施的置换，按照成本收费的原则， 兴办一所具有法人资格、校园、核 调动其积极性和主动性，提高教育教学质量。与附 属学院相比，自治学院的办学自主权大大提高了， 然而，这种权力还是有限度的，关键的学位授予权 仍由大学控制着，还在很大程度上制约着自治学院 的办学方向和行动，从目前来看，改革的进展缓 算、相对办学的民办二级学院——宁波大学科 学技术学院。１９９９年６月２５日，浙江省首个国有 慢，成效不大。 附属学院规模小，数量多，分布广，如巨大的 蓄水池吸纳了渴望上大学的印度青年，许多学院采 用走读制，大大节省了学生因上学而支付的交通 费、住宿费及其他费用，降低了学生个人的直接教 育成本，因而，更多的学生甚至贫困学生也有可能 接受高等教育，有助于促进教育的公平并推进高等 教育大众化进程。另外，在国民经济仍处于落后， 各级为高等教育所投入的经费极为有限的情况 下，正是如此巨大的私人资本投入高等教育，才使 得印度能够以相对和绝对数额都不大的公共高教开 支支撑如此庞大的高等教育体系，在量的扩展方面 走在发展中人口大国的前列，早在１９８０年，印度 高校注册生为３５４．５万（同年我国为１１６万）； １９９０年，其在校生４９５万，仅次于原苏联和美国， 超出我国１１０万；１９９８年其在校生已达７０７万， 仅次于美国－ｏ ”。 中国学院产生与发展 （一）二级学院的产生 二级学院最早创设于何时，这是一个有争议的 问题。一般认为，二级学院创立于２０世纪９０年 代。国家教育行政学院课题组２００２—２００３年的一 项调查认为，在涉及贵州、江苏、陕西、广东、浙 江等１３个省（市）的３０多所样本高校中，办学 最早的二级学院是１９９２年由海外投资的郑州大学 二级学院。潘懋元教授认为，天津师大是国有民办 二级学院的始作俑者，该校在１９９２年就成立了民 办性质的国际女子学院。这说明，九十年代初民办 二级学院已经在我国悄然兴起。 到１９９８年，这种与众不同的办学模式出现在 宁波大学，并最终引发了我国高等教育办学模式的 突破与革新。２０世纪９０年代中期，宁波大学与浙 江省内大部分高校一样，面临高校问十分激烈的竞 争和办学经费不足的困难，学校发展严重受阻。内 民二级学院正式挂牌成立 ｊ。几乎同时， 浙江大学城市学院也宣告成立，由杭州市人民政 府、浙江大学合作办学，并与浙江省电信实业集团 共同发起创办，于１９９９年７月，由国家教育部和 浙江省批准设立，是中国首家由国家重点 大学创办的没置的二级学院 。自此，依托 名“校办分校”模式不胫而走。正如刘献君教授 在后来所归纳的，这种办学形式的一个重要特点是 “双优”，母校优质的教育资源与投资方优质的社 会资源的结合。 （二）学院的建立 二级学院从产生之初就是矛盾的统一体，经过 短短几年的发展，在全国产生了广泛的影响，使无 数家庭和学子受益，使各参与主体受益，展现了巨 大的活力；但作为新生事物所特有的缺陷和不成 熟，在发展过程中出现了种种问题，在社会上产生 了消极的影响，如办学的合法性问题、办学条件问 题、教师队伍和教学质量问题、办学的规范程度问 题、教学和学生管理问题、产权以及教育公平等问 题。因此，二级学院这种新的办学模式在高等教育 主管部门、高教理论界和广大人民群众中引起强烈 反响，倍受争议。 随着二级学院的发展，如果对其存在的许多问 题不及时规范和严格管理，势必造成高等教育的混 乱局面，不但不能促进高等教育的发展，反而会起 阻碍作用。在此严峻的形势下，教育部从高等教育 的大局出发，充分分析了这种新的高等教育发展形 式的必要性，同时也认真考察了我国二级学院发展 的现状及其存在的问题，于２００３年４月２３日颁布 了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式 试办学院管理的若干意见》（以下简称《若干 意见》），作为加强二级学院管理、规范二级学院 办学活动的基本。 “学院”的概念在《若干意见》中被首次 提出，并进行了明确的定义：专指由普通本科高校 按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院，一 ５８ 张金波：学院的形成与发展：国际比较的视角 些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学 院、“分校”或其它类似的二级办学机构不属于此 范畴。这一概念将我国公立普通高校以各种形式设 立的以民营机制运作的二级学院总括其中，同时又 通过一系列规定赋予学院以新的内涵。新的内 涵包括六个：一是具有的法人资格、并能 式。重点是突出一个“独”字。学院应具有 的校园和基本办学设施，实施相对的教学 组织和管理，进行招生，颁发学历证书， 进行财务核算，应具有法人资格，能 承担民事责任。学院还可按国家有关教育事业 统计工作的规定，填报《高等教育基层统计 承担民事责任；二是应具有的校园和基本 办学设施；三是进行招生，强调学院与其 报表》。三是实行新的管理。学院的管理 制度和办法由申请者和合作者共同商定。双方的 母体高校在招生工作方面彻底分离；四是实施相对 的教学组织和管理，不能侵占母体高校的国有 教育资源，更不能因教学组织和管理上的混乱而影 响母体高校自身的教育教学活动；五是颁发学 历证书，改变《若干意见》颁布前，绝大多数二 级学院因未经国家教育主管部门审批，没有法 人资格，也没有颁发学历文凭的资格的状况。 要求二级学院必须重新申请，由国家教育主管部门 审批，以获得颁发学历文凭权，也在一定程度上解 决高等教育界一直争议的教育公平问题；六是 进行财务核算，为明晰学院的产权关系，保证 学院持续稳定发展做好基础性工作。总之，根 据新的规定，我国的学院与目前高校内部按学 科专业而设立的学院有本质的区别，不包括校 内设置的成人教育学院、职业教育学院、网络学院 等，也不包括中外合作办学的学院。其实质 是：利用原有母体高校多年办学中积淀的无形资产 和有形资源，以及给予民办高校的优惠， 用民办高校的运行机制和与母体高校的自主办 学形式，在经营管理形式上与设置的民办高校 相似，实行“一校两制”，介于公办与民办高校之 问兼有公办和民办优势的一种新的办学模式。 从此，学院这一名称取代了二级学院，但 又不是原米意义上的二级学院，而是根据《若干 意见》的要求改造了的二级学院。在《若于意见》 颁布实施后不久，２００３年８月１５日，教育部颁发 了《关于对各地批准试办的学院进行检查清 理和重新报批工作的通知》，启动了对原有二级学 院的清理、整顿，以及对普通本科高校新设学 院的规范审批工作。学院开始了规范化运作。 新的学院具有三大特征：一是实行新的办学机 制，即一律采用民办机制。学院建设和发展所 需经费投入及其他相关支出，均由合作方承担或以 民办机制共同筹措；学生收费标准也按国家有关民 办高校招生收费制订。二是实行新的办学模 责、权、利关系，通过签署具有法律效力的协议来 规范、体现；学院可以成立校董会。校董会的 组成及人选由双方商定。院长由申请者推荐、校董 会选任。 （三）学院产生与发展的原因 学院是在我国特定的历史和现实条件下产 生的，它的产生与发展有其自身的客观性，是偶然 中的必然。 从其产生的社会环境看，我国建立了社会主义 市场经济制度。多种经济成分并存，经济的大力发 展，资金市场的不断完善，足够的闲置资金能自由 配置；另外，市场经济催生，『新的管理机制，为二 级学院提供了新的运作方式；再者，也为这种新的 运作方式提供了宽松的社会心理接受条件。二级学 院最先出现在江苏和浙江两省市场化进程较快的城 市就是最好的证明，在浙江，民间资金相当充裕， 且有着灵活的民营企业机制，在江苏，经济结构中 的公有制形式多样化，市场分配经济资源的比重较 大，对企业的干预程度低，苏南地区的乡镇企 、ｆ 改革不断生出新的模式和机制，为社会其他机构 的发展提供思路和样板。这些都为二级学院的产生 和发展奠定了经济上和思想上的准备。 高等教育大众化，凸显了高等教育需求与供 给、数量与质量的尖锐矛盾。社会经济的发展，使 现有高等教育供给远远满足 ＿『人民群众对优质教 育资源的巨大需求，这一基本矛盾要求变革高等教 育。尤其在１９９９后，随着高等教育规模的不 断扩大，原有下高等教育投入严重不足。虽然 一些民办高校应运而生，但由于种种原因，民办高 校的办学质量及品牌不能使人们放心选择。公办高 校的品牌、设备、师资等优质无形资产因资金问题 得不到有效发挥，这样，民问资金便自然流人高等 教育领域，二者有效结合，解决了优质高等教育资 源短缺的问题。 教育主管部门的态度是二级学院这一新生事物 张金波：学院的形成与发展：国际比较的视角 快速发展的催化剂。在二级学院发展过程中，教育 部本着“尊重群众首创精神，允许探索、允许试 ５９ 公立高校媲美，对社会资金的吸引力日渐减弱。而 公立高校几经改革，在的投资越来越少的情况 下，需要融入其他的社会资金，改善教育条件，改 点”的原则，关注其发展。１９９７年，虽然国家政 策要求高等教育收费完全“并轨”，但教育主管部 门对已经出现的二级学院与母体学校不同收费双轨 制，没有按照并轨的要求采取断然的否定态 度。在教育部、财政部、国家计委联合发布的 （２０００）教电１８８号《关于２０００年高等学校招生 收费若干规定意见的通知》中明确规定：“由社会 资金举办和经省批准、由普通本科院 校帮助成立的核算、具有法人资格、校园 校舍、进行教学管理并实施学历教育的学校 （不包括高等教育职业技术学院），其收费标准可 以按照年生均日常费用的实际情况核定。”这种通 过规定学生收费对二级学院进行规范的做法，实际 上是采取不否定也不肯定的不作为方式，在一定程 度上默许了二级学院的存在与发展。教育部于 ２００３年４月２３日发布《关于规范并加强普通高校 以新的机制和模式试办学院管理的若干意见》 通知前，也未公开发表过其他形式的有关二级学院 的言论和规定。而省级教育行政部门却大胆探索， 大力支持。这种教育主管部门管理适度缺位，省级 教育行政部门积极肯定的态度使各种形式的二级学 院在全国遍地开花。 顺应了高等教育投资改革的潮流。高等教 育改革中重要的一条就是投资的改革，改 革的重要目标是吸引更多的社会资金。我国还处于 社会主义初级阶段，经济尚不发达，民办高校虽然 能缓解一些矛盾，但总体上因资金和质量问题，终 究在短时间内难以达到需求者的期望值，也无法与 善教育资源配置不合理状况。资本的寻利性和对低 风险性的追求，使得民问资本在投资高等教育时必 定首选优质高等教育，而许多本科院校优质教育资 源正好满足了这种需求。二级学院便是这一时代潮 流的产物。口 参考文献 ［１］教育部．关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试 办学院管理的若干意见（教发［２００３］８号）．［ＥＢ／ 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