维普资讯 http://www.cqvip.com ＝新形势下环境审计的理论和实践思考 。贾宏忠 党的十六届三中全会通过的《关于完善社 护的关系，实现经济发展与资源和环境相协调，以及人与 自然和谐相处，是一个既现实又事关长远的重大课题。从 会主义市场经济若干问题的决定》全面阐述了科学发 展观的深刻内涵。党的十七大又进一步明确提出了建设资 源节约型、环境友好型社会和建设生态文明的目标要求。 去年１１月批转了开展对各地区节能减排指标完成 历史的角度看，几十年来上海经济的快速发展为国家的 经济建设提供了有力的财力保证，但同时也留下了沉重 的环境负债。为了妥善解决上海发展中所遇到的历史的、 现实的环境问题，从２０００年起，上海市开始编 制并实施全市环境保护和建设三年滚动计划，从综合整治 和以治本为主的角度全面规划和实施上海面向新世纪的 情况考核，并实行“一票否决制”的相关文件，落实环境 责任有了制度保证。十一届全国通过的工作报告 把“增强全社会生态文明观念，动员全体人民更加积极投 身于资源节约型、环境友好型社会建设”列入新一届 的施政纲领。在大部制改革中，国家环境保护部被纳 入组成部门。环境保护工作已被提到了党和国家以 及地方和的重要议事日程，成为我国经济社会发 展战略决策的一个重要组成部分。面对新形势，笔者结合 自己的工作实际，就审计机关如何把握环境审计的方向、 目标和重点，更好地服务于党和国家的工作大局的几个问 题作了些思考和探讨。 一环境保护和建设工作蓝图。近年来，每年安排的环保资金 投入约占当年全市ＧＤＰ的３％，年平均在３００亿元左右。 笔者认为，从上海的实际来看，积极推进环境审计工作已 具备了良好的客观条件。当前可从以下三个方面人手扎实 有效地推进本市的环境审计工作，实现环境审计的预期 目标。 （一）以重大环保建设项目审计为抓手，积极推进环 境审计工作。按照 上海市环境保护和建设三年行动计划》 （以下简称环保三年行动计划），全市每年都要安排一些环 境综合治理项目（包括节能减排项目）和环境建设方面的 基础设施投资项目。这些项目具有资金投入大，建设周期 长，项目影响大等特点，受到的重视和广大市民的关 注。因此，我们在对这类项目进行固定资产投资审计的同 、关于环境审计的目标定位问题 新的形势对审计机关开展环境审计工作提出了新的 任务和要求，如何正确把握当前审计机关环境审计的目标 定位，不仅是一个理论问题，而更重要的是一个实践问题。 笔者认为可从以下三个方面来探讨环境审计的目标定位： 一是围绕落实科学发展观和建设资源节约型、环境友好型 时，应加大对项目环境效益审计的力度，积极探索适合上 海实际的环境审计路子。比如说，本市在“十一五”期间， 将投入巨资对吴泾工业区实施综合整治。这是市为了 转变经济发展方式，从根本上解决吴泾地区因长期以来形 成的环境染源问题而确定的环境综合整治重大项目。在对 此类项目的审计中，审计机关可以以资金使用管理及项目 决算的真实性合法性审计为主线，同时对各项环境治理措 施的落实情况进行重点检查，并对该项目的环境效益作出 审计评价。又比如说，为切实改善上海的生态环境，市政 社会的基本国策，按照建设生态文明的目标要求，加强对 环境保护和环境建设领域重大投资项目的审计监督，把真 实性、合法性审计同效益审计密切结合起来，重点关注资 金效益和环境效益，促进提高环保资金使用效益和项目环 境效益目标的实现；二是围绕本市环境保护和环境建设领 域的热点问题，加强审计调查工作。注重从、机制、 制度层面发现和分析问题，提出针对性的审计建议，促进 Ｉ董Ｉ家和本市各项环境和措施的落实，促进提高环境专 项资金使用效益；三是围绕本市环境保护和建设三年行动 府已正式批准了本市环城绿带生态林建设项目。在对此类 滚动计划及其他环保目标责任的落实情况，加强环境保护 和环境建设相关领域领导干部任期经济责任审计，促进政 府职能部门依法履行经济责任，为促进本市各项环保目标 涉及环境保护和建设的重大项目的审计中，审计机关一方 面应把资金使用的合法合规性和工程决算的真实性作为 审计重点之一，同时应重点关注和评价这类项目的环境效 益。 的实现发挥应有的作用。 二、关于环境审计目标的实现途径问题 （二）结合经济责任审计和部门预算执行审计，积极 上海作为我国的经济中心城市和特大型城市，在落实 推进环境审计，促进环保责任落实。对各级主要 领导和部门负责人的任期经济审计，目前已成为各级 审计机关的一项重要任务。在组织实施地区党政领导干部 科学发展观、转变经济发展方式、提升其国际竞争力和实 现国家发展战略的过程中，如何处理好经济发展与环境保 ５４上海会计２００８．４ 维普资讯 http://www.cqvip.com ｌ ¨任期经济审计的过程中，审计机关可以把涉及节能减排和 环境保护方面的审计内容列入审计实施方案，重点关注环 纬 市环境保护和建设的决策和部署，来确定环境审计的中短 期（一般是指三年或五年）滚动计划。为了确保这一计划 和目标的实现，还需要制定分步实施的计划，这就包括年 度审计计划和项目实施计划（方案）。譬如，根据市 的部署，本市将启动新一轮的环境保护和建设三年行 动计划，即《上海市２００９年一２０１１年环境保护和建设三 年行动计划》，审计机关应当围绕该计划确定的任务和目 保资金投入情况、环保责任的落实和目标完成情况、节能 减排目标分解和责任落实情况等等。在对部门领导干 部的任期经济审计或部门预算执行审计中，可以从三个方 面人手，突出环境审计的重点：一是对职能部门贯彻 落实、市有关环保决策及本市环保和措施情 况进行审计；二是检查职能部门落实本市三年环保行 标，来研究确定环境审计的中短期滚动计划。使环境审计 工作更加贴近党和的中心工作。环境审计的中短期滚 动计划、履行部门职责的情况，客观评价其环境责任履行 情况。三是对节能降耗、节能减排目标的实现应负责任的 履行情况。通过审计，促进职能部门依法履行职责和 本市各项环保目标的实现。 （三）积极开展环保专项审计调查，促进国家和本市 各项环保和措施的落实。近年来，和本市先后出 台了有关落实科学发展观，加强环境保护工作的一系列政 动计划和年度审计项目的总体方案可由对口业务处拟定， 经市级审计机关讨论通过后，由有关业务处或区县审计机 关实施，最终由市级审计机关形成综合报告。这样不仅能 有效扩大审计覆盖面而且还有助于提高审计监督效能和 水平。 三是在环境审计中可以聘用外部专家或利用外部专 家的工作成果。同其他专业审计相比，环境审计在对某些 特定环境事项作出评价时，往往需要一些权威性的鉴定结 策和法规，审计机关作为国家宏观体系的重要组成部 分，毫无疑问，促进国家和本市各项环保和措施的落 实，应当成为环境审计关注的重点。笔者认为，审计机关 可以根据国家有关法律的授权，加大对环境保护领域专项 审计调查的力度。比如说，可以选择全市环保专项资金的 使用管理情况、节能减排专项资金的使用管理情况、全市 重点污染源监管情况、全市新建项目环境影响评价情况等 专题开展专项审计调查。围绕重视，市民关注的一些 热点问题组织实施环境领域的专项审计调查，提出针对性 的审计建议，对于建设环境友好型城市的现实意义是不言 而喻的。 三、关于环境审计的组织问题 论。在这种情况下审计机关可以采取聘用外部专家参与环 境审计项目，利用外部专家的工作成果的办法来取得审计 证据，完成审计工作。 四、关于环境审计的评价标准问题 审计标准的确定直接关系到审计评价的客观性和权 威性。关于环境审计的评价标准问题，笔者认为首先要避 免走入认识上的误区。所谓认识上的误区是指那种认为环 境审计的评价标准应由审计机关制定，并据以对环境审计 事项作出评价的认识。实际上，在环境审计实践中审计人 员主要是选择审计评价标准，而并非制定审计评价标准。 可供选择的审计评价标准主要来源于两个方面：即可作为 审计坚实基础的权威性标准，以及无法作为审计坚实基础 的非权威性标准。权威标准主要包括两个层面的标准：一 环境审计的组织实施问题，是一个直接关系到环境审 计的效能的问题。笔者认为，在环境审计的组织实施问题 上，可以从我国的国情和上海的实际出发，在以下几个方 面作些探索： 一是指国家有关法律法规，如《中华人民共和国环境保护 法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和 国环境影响评价法》等；二是国家有关主管部门制定的行 是进一步整合审计资源，在审计机关内部形成环境 审计全局一盘棋，走“大环境审计”的路子。就是说应当 把环境审计同财政审计、金融审计、经济责任审计、企业 业（专业）标准等，如《污水综合排放标准（ＧＢ８９７８—１９９６）》、 《污水排入城市下水道水质标准（ＣＪ３０８２—１９９９）》、《城镇污 水处理厂污染物排放标准（ＧＢ１８９１８—２００２）》、《国家地 面水环境质量标准（ＧＢ３８３８—２００２）》等。 非权威标准主要包括：有关职业机构发布的指南、学 术研究资料、外部专家工作成果、审计人员根据一些经验 审计、投资审计等专业审计有机结合起来，形成合力，提 高审计效能。例如，审计机关在开展党政领导干部和企业 领导人员任期经济责任审计时，就可以把领导干部履行环 境保护责任的情况纳入重点审计范围。又如，在对固定资 产投资项目进行审计时，可以把检查新建项目环境影响评 价等立项审批环节是否存在违规操作、降低环境保护准入 数据和审计事项的具体情况，同被审计单位有关专业人 员、审计外聘专家共同研究，在达成共识的基础上所确定 的评价标准等等。 权威审计标准优先于非权威标准。环境审计的合法性 审计目标的评价必须建立在权威标准基础上；但并不是所 有的环境审计事项都需要权威标准的评价指标来实现的。 ２００８．４上海会计 ５５ 门槛等问题，作为审计关注的重点之一，纳入审计实施方 案。 二是强化环境审计项目的计划管理，把“大局”研究 透、把方向把握好，把目标搞准确。根据“围绕中心，服 务大局”和“突出重点”的要求，围绕市关于本 维普资讯 http://www.cqvip.com 辫 重视企业内部审计作用发挥 。朱耀雄 上海市第七建筑有限公司是本市一家负有盛名的国 有大型建筑施工企业，系国家特级资质施工总承包企业， 是上海建工集团主要成员，上海建工股份有限公司全资子 公司，公司为上海的改革开放与经济建设作出了显著的贡 制基础上，决策层十分重视企业内部审计机制的建设。依 照《审计法》等法律法规，组建了公司审计监察科，履行 内部专职审计监察工作职能。各分公司还相应配备了 兼职审计员。目前，公司专、兼职持证上岗内部审计人员 共有２３人。其中专职审计员６人，公司大力引进高学历、 献。这些成绩的取得，与公司近年来重视发挥内部审计的 作用是分不开的。内审部门卓有成效的工作促进了企业经 济运行质量的提高，保持了企业可持续发展。近３年来， 公司的市场信誉不断优化，竞争能力持续增强，经济效益 显著提高。 一高素质审计专业人才充实审计监察队伍。目前已形成公司 二级审计工作网络。 干部确定后，制度就是关键因素。为了保证审计工 作的顺利开展，公司制定了内部审计制度，明确内部审计 人员工作职责以及内部审计工作程序规范。公司在每年的 工作规划中对审计监察工作都提出了明确的工作任务和 目标，实施目标考核。公司法人治理机构实行定期听取审 匀ｓ章 缸喜幸 ：毒聿ｓ；ｓ聿 幸ｓ雩 、建立健全内部审计机制，形成企业内“大审计” 体系 公司在董事会、监事会、经理层的现代法人治理机 ｓ章 ５； ％例如在评价环境效益、环保资金使用效益等方面，可能更 多地采用非权威标准。 五、关于环境审计与环境监管部门的关系问题 利亚、荷兰、加拿大等一些发达国家的审计，都在积 极开展环境审计，探索环境审计工作的规范化。２００６年 我们国家的有关部门对外公布了《中国绿色国民经济核算 研究报告２００４》。该报告对于因环境破坏造成的经济影响 从国际上环境审计的发展来看，环境审计是不同国家 的国家审计的一项重要职责，是对环境监管职能部门 职责履行情况的再监督。当然，我国的环境审计也应借鉴 国际经验，研究环境审计的发展规律。与此同时，以笔者 之见，在当前形势下，审计机关开展环境审计应加强与政 府环境监管部门的协调和信息沟通，形成环境监督合力。 这是因为，建设资源节约型和环境友好型社会是一项系统 工程，需要方方面面的共同努力来实现。从目前来说，落 已经提出了定量化的要求。“绿色ＧＤＰ”的提出，清楚地 表明了过去那种一味追求经济增长速度而不计环境成本 的现象，在我国将成为历史。 客观形势的发展，对环境审计队伍的人才结构提出 了更高的要求。所谓“复合型”人才，首先环境审计团队 必须是“复合型”的，即整个团队由审计专家、环境专家、 工程技术专家等方面的专业人才组成；其次环境审计队伍 中还必须要有具备“复合型”的知识结构，能够胜任环境 实环保责任，加大行政执法力度，形成监督合力，强化责 任追究，是现阶段首先需要考虑的问题。但由于目前有关 审计主审岗位的人才。这是因为，一旦环境审计项目得以 立项后，作为环境审计项目的主审，从审计方案的制定到 审计项目的组织实施直至审计报告的形成，必须思路清 晰、重点明确、措施（审计方法、人员分工等）得当，综 合能力强。显然，这对主审人员知识结构的要求必然是“复 合型”的。只具备某一专业领域知识的人员是无法胜任这 一环境审计的法律法规还相对滞后，因此，我们要通过组织 实施环境审计，从不同角度反映环境保护领域一些重要情 况，揭示存在的问题，提出审计建议，与其他环保专项监 督互动，形成环保监督合力，这样有利于提高环境审计的 成效。 六、关于环境审计的队伍建设问题 岗位工作的（即便是环境审计中的某些特定事项可以聘 培养环境审计所需要的“复合型”审计人才，是摆在 审计机关面前的一项迫切任务。从某种意义上说，环境审 请外部专家来完成，但主审的作用是无法替代的）。从一 些发达国家开展环境审计的经验看，合理的环境审计队伍 计在我国是一个相对比较新而又具有广阔发展空间的审 计领域。从国际上来看，近年来环境审计得到了长足发展。 最高审计机关国际组织环境审计委员会分别于２００１年和 人才结构，对确保审计质量是十分必要的。审计机关应当 在拓展环境审计领域、深化环境审计内容的同时，切实加 强环境审计人才的培养和人力资源的储备，为环境审计工 作的进一步发展打好智力基础。 （作者单位：上海市审计局） ２００４年发布了《从环境视角进行审计活动的指南》和《环 境审计与常规审计》等重要文件。包括美国、德国、澳大 ５６上海会计２００８．４
