我国地方权力配置研究
地方扮演着两种角色,作为在地方事务管理中的代理人或代理结构,地方根据的授权、及其他专门法对地方授予的权力而对地方性的社会公共事务进行管理,同时作为参与地方建设的权力实体,又是根据当地国民经济建设的实际、以及民风民俗出台一系列地方性法规、管理措施来服务于地方经济社会发展的。因此,考察和研究地方的权力配置,对于地方履行职能、增强能力、提高行政效率以及促进地方经济社会发展都具有重大的现实意义。
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一、我国地方权力配置概述
(一)地方权力配置的涵义
我国地方权力配置是指地方在国家行政系统中其权力的分配与行使。从实质上看,是赋予地方权力的限度与范围;从主要内容看,是地方之间在国家行政体系中如何确定权力的内容、权力行使的边界、相互之间的权力关系;从特定层级的地方看,是指行政机关根据一定的目标和原则对依法获得的权力进行划分和调配,达到行政机关中的各权利主体各司其职。
(二)改革开放前地方的权力配置
权力配置采取何种方式,往往受多种因素的影响和制约。除了受权力配置理论的影响,还受其他许多因素的影响,如政治、经济、政党制度、历史文化传统等。新中国
成立后我国权力配置的总的特点是:
1.高度的集权性
高度的集权性集中体现为党政不分,权力过分集中。“不适当的、不加分析地把一切权力集中于——特别是集中于第一”〔1〕。其具体表现为党的领导的全面性,党不仅领导国家政权,而且还要领导政治、经济、文化事业;直接性,即国家各级权力机关和权力执行机关成了事实上的党的下级组织。从1957年起,我国权力配置就呈现出高度的集权性:赋予国家权力机关的职能被削弱;国家司法制度和监察制度受到严重破坏,1959年,司法部、监察部被取消;党政不分,权力过于集中在手中;文化大期间我国权力配置逐渐走向个人,国家权力内部各分支权力之间的关系严重失衡。这种权力配置的方式使党内和社会难以形成有效的权力制约和监督机制,造成权力过分集中,对发扬我国社会主义民主制度和党的民主集中制的实行有一定的负面影响。
2.单向性
依照和法律规定全国区域层次划分、界限划分和区域设置等,然后在行政区划基础上组建地方行政机关,并授予相应的权限。对地方的一切事务具有绝对性的政治指挥权,地方仅作为的地方性事务的执行部门而存在,完全依赖。同时,地方下级对地方上级的政令也只表现为执行,下级对上级决策的影响程度是极其有限的。
3.职责同构
在政治生活中,“职责同构”具体表现为,每一级都管理相同的事,每一项事务
都由不同层级的部门共同管理。换言之,所有的管理所有的事情,所有的事情所有的都管不了。〔2〕如从1954年开始,设置8个办公室分口管理有关部门开始,直至上世纪80年代初期,各级地方依旧按照的组织体系,设置8个办公室管理各工作部门。“职责同构”说明了我国各级职责和职能的界定欠科学、欠规范,从机构设置上看,各级的职能大同小异,而事实上各级面对的行政对象或服务对象是不一样的。
(三)改革开放以来地方的权力配置
针对改革开放前集权性权力配置方式的弊端,十一届三中全会以后,逐步向地方放权,意在搞活地方进行社会公共事务管理的积极性、主动性。通过采取这一系列措施使我国权力配置重新步入了正规,我国权力配置逐步走向科学和规范,具体来说,开始呈现出以下主要特点:
1.依法性意识逐步增强
改革开放后,国家权力机关的政治地位提高,促进了权力法治化的进程。设立了人民代表大会制度中的大会和常委会的两层次会议制度,加强了全国常委会的职权,提高了全国常委会的地位;“82”的颁布明确了党与之间的关系,根本上反映的是广大人民的意志,在遵循这个前提条件的基础上,中国党坚持“统揽全局、协调各方”的原则开展各项工作;加快了立法工作的步伐,“在全国常委会下设了法制工作委员会,专门负责制定法律的相关事宜,有关国家政治、经济和人民社会生活的相关法律基本健全;完善了选举制度,培育了人民参政议政的积极意识。这些措施的实施使、地方、与地方之间的权力配置日益规范和科学,府际权力配置也越来越需要借助于和有关法律实现。根据全国人民代表大会授予的权力,还通过行规、部门规章、
、文等形式对和各级地方的权力进行合理配置。
2.集权与分权相结合
从1980年起,地方开始实行新的财政,全国有15个省实行“划分收支、分级包干”的新办法,新办法促使地方努力增收节支,也促使地方能主动规划和安排地区经济的发展。同时,国家根据“调整、改革、整顿、提高”的方针,采取一些列措施给地方放权让利,这也加强了的宏观能力。转变原来的什么事都要管的计划思维,逐步将一些基层权力下放到各级地方,只负责重大事务和国家关键领域的一些事务。
3.互动性大大增强
自与地方分权之后,地方的主动性、积极性大大增强。随着经济的发展,地方为地方利益开始向讨价还价,要求各种优惠。这一方面使更加了解地方经济社会发展的实情,便于制定各种;另一方面也使地方真正能够成为地方人志和地方公共利益的代言人,地方与的互动性增强。
二、我国地方权力配置现状
(一)地方权力配置的基本内容
1.县级以上的职权
根据地方组织法第59条的规定,县级以上行使下列职权:第一,行政执行权;
第二,行政领导与管理权;第三,人事行政权;第四,行政保护权;第五,行政立法权;第六,其他权力,即“办理上级国家行政机关交办的其他事项”。
2.乡、民族乡、镇的职权
同时,地方组织法第61条还规定了乡、民族乡、镇行使下列职权:第一,行政执行权;第二,行政管理权;第三,行政保护权;第四,其他权力,即“办理上级交办的其他事项”。
(二)地方权力配置存在的不足
自改革开放以来,采取一系列措施改变建国后建立起来的高度集权,虽然取得了一定的成就,就目前地方权力配置的现状而言,还存在以下不足:
1.地方积极性、性和创造性不足
由于长期以来形成的高度集权在短时间内还无法有效调整,虽然我国改革已经取得瞩目成绩,但地方的自主性、积极性仍就不足。其主要原因还是地方上级过多地集中了地方下级的权力,尤其是在县和乡镇之间,权力集中问题更加突出,县集中了大量的权力,乡镇则有责无权”。
2.地方的事权与财权不匹配
从现行的地方权力配置来看,一方面,集中了地方过多的财权,而地方承揽了过多的区域社会公共事务的管理责任;另一方面,地方上级集中了地方下级过多的财权,而地方下级又承揽了过多的地方公共管理事务的责任。其结果是造成
地方事权与财权的失衡,地方往往有责无权。
3.权力配置不科学
权力配置不科学,地方行政效率还亟待提高。从地方权力结构的实质而言,行政效率不高的主要原因是没有理顺内部权力结构和相互之间的关系,权力设置不科学。各级中的各职能部门权责不明确,权责不统一造成对权力资源的争夺和对行政责任的推诿,这是制约行政效率提升的一大瓶颈。同时,“从职能部门的内部权力角度看,权力又过于集中,每个职能部门融决策、执行、监督为一体,自定规则、自己执行、自我监督,这就必然形成事实上的权力垄断”〔3〕。
三、我国地方权力配置改革和完善的基本思路
(一)合理划分府际间的权力
首先,根据确定的基本原则,合理把握与地方之间集权与分权的最佳度,力求寻找到一个最佳的平衡点。这是一个“度”的问题,是合法度,有限度。要合理配置地方的权力,就必须划分事权、人事权、财权、产权、机构设置权、立法权等,特别是要坚持民主、法治、事权与财权相匹配、收益对称、程序等原则,配置地方的事权和财权,使各级的职、责、权、利相统一”。
其次,要合理划分地方间的权力关系,具体体现在两方面,一方面要根据的管理幅度、管理范围按照权责一致、事权与财权相统一的原则将权力逐级科学分配;另一方面要根据本级的管理范围、管理事务科学分配内部各职能部门的权力,力争做到因事设岗、因岗设人、人尽其才、物尽其用、权尽其责,这是提高行政效率的重要途径。
(二)继续推进地方行政审批制度改革
随着市场经济的不断发展,外商和民营经济不断壮大,这迫切需要进一步改革与经济发展节奏不相适应的传统的行政审批制度。行政审批制度改革是对地方在自身事权范围内自主决策能力、推动力、理论创新力的全面考验,它不是行政方式的单纯调整,而是涉及到干部人事、职能划分、财政、廉政建设、社会稳定等各个领域的综合改革,是一级权力如何在这些部门间科学配置的探索。
因此,要完善地方权力配置,就必须在巩固已经取得成果的基础上继续推进审批制度改革。这要求地方要依法取得行政审批权;将事关全局的行政审批权力设置在高级地方;行政审批权力在地方间配置要科学;行政审批要规范、公开、透明等。行政审批制度的改革,不仅仅是简化了行政审批程序,提高了服务效率,更重要的是在理清各工作部门或职能部门间的权力关系方面做出了有益的探索,这种探索和实践对进一步规范行政权力、科学配置行政权力、监督行政权力提供了一个重要平台。
(三)真正落实行政首长负责制
我国和地方组织法都明确规定,我国实行首长负责制。地方组织法第62条规定:“地方各级分别实行、自治区、、州长、、区长、乡长、镇长负责制”,同时该法第63条还规定:“县级以上的地方各级会议分为全体会议和常务会议。工作中的重大问题,须经常务会议或者全体会议讨论决定”。
这里有两层意思,一方面,法律明确规定各级实行首长负责制,意即行政首长要对决策负责,不论决策正确与否;另一方面,第63条又规定凡重大问题均由集体讨论决定。这里对“首长负责制”、“常务会议或者全体会议”、“重大问题”等内涵及外延的界定都
欠明确的界定,结果容易造成在行政实践中的多重矛盾现象〔4〕:从上讲,行政首长个人负责制决定了由首长决断;从程序上讲,决策需要民主化;从内容上讲,如果迁就众人的意见,而众人的意见恰恰又是不正确的,结果是行政首长还要对集体的错误决策负责;如果首长独断专行,滥用权力,而恰恰众人意见又是正确的,其结果是影响一个集体对外的整体形象。因此,完善法律的有关规定是落实行政首长负责制的前提条件。
〔参考文献〕
〔1〕文选(第3卷)〔M〕.北京:人民出版社,1993:328-329.
〔2〕张志红,当代间纵向关系研究〔M〕.天津:天津人民出版社,2005:110.
〔3〕薛刚凌,行政改革研究〔M〕.北京:北京大学出版社,2006:86.
〔4〕沈荣华,中国地方学〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2006:65.〔责任编辑:杜宇〕
