财政专户资金流转对国库收支、商业银行 经营的影响分析与探讨 曹毅 （中国人民银行郴州市中心支行，湖南郴州４２３０００） 近年来，财政专户资金流量、沉淀资金规模不断扩大 财 湖南郴州市为例，市级以下财政专户月均余额与同期国库存 政专户资金流转对国库收支以及商业银行经营的影响日益 款月均余额之比在１．４倍一８．６倍之间。从资金来源来看， 显著。本调查报告以湖南郴州市财政专户的资金流转为研 专户资金来源较为单一，近９０％的财政专户资金由国库部门 究对象，从财政专户资金来源、流向、结构、结存情况分析人 （含上级国库）拨入。以湖南省郴州市为例，２０１４年１２月， 手，剖析当前财政专户资金管理特别是流转环节中存在的问 郴州市国库流向商业银行财政专户３４３笔，金额达到４．４２ 题，通过深入分析现行财政专户管理弊端，提出性资金 亿元，占预算支出比重达到６２．７％。此外，大量国库资金流 应逐步纳入国库单一账户管理。 向财政专户，地方国库特别是县级国库的支付能力堪忧。以 一、郴州市财政专户及资金流转情况 湖南省安仁县支库为例，该县２０１４年月度国库库存均值为 （一）财政专户数量多，存量资金规模庞大 ０．１１亿元，而同期财政专户平均余额为３．０２亿元。 由于较大的自由度和隐密性，财政专户开立、使用呈现 二、财政专户资金流转对国库收支运行、商业银行经营 扩大化和分散化特点。据统计，截至２０１４年末，郴州市１１ 影响分析 个市（县、区）财政专户共计５７４户，２０１４年全市各级财政专 （一）财政专户资金利差对商业银行经营利润贡献突出。 户资金月均余额高达１６２亿元。 财政专户资金规模大、流转慢、集中效应明显，有可靠的资金 （二）财政专户开设零散，资金分布呈集中趋势 来源，营销成本低收益高，使得商业银行竞相追逐。截至 １．从专户开立的金融机构看，主要集中在四大国有商业 ２０１４年９月末，郴州市银行业金融机构存贷比为７１．４８％。 银行、地方性商业银行和农村金融机构。２０１４年，郴州市财 以此为基础，郴州市财政专户存款月均余额１６２亿元，其可 政专户（含非税收入收缴结算户）中，开立在四大国有商业银 贷资金测算为１１５亿元，按照１年期的贷款利率６．５６％计 行的财政专户占４３．４５％；开立在信用社（含农商行、村镇银 算，可为银行带来７．０３亿元的收入。 行）的占３３．４％；开立在邮政储蓄银行的占１３．８１％。 从经营成本看，根据地方出台的准现金管理制度，财政 ２．从专户分布情况看，郴州市各级财政专户中，社会保 性资金存款利率一般按照１．３％一１．７５％协定利率计息，即 险基金专户、专项支出专户、往来结算专户占比最大，三类专 使选择最高１．７５％的利率测算成本，银行所需要付出的利息 户占８９．７３％；乡镇开设的结算类专户是专项支出专户的主 支出也仅为２．８亿元，不考虑其他因素其利差所带来的经营 要构成部分，占比达４０．５％。３．从资金的聚集度看，财政专 利润达４亿元以上，占２０１４年郴州市银行利润的１０％以上。 户资金沉淀集中度较高，其中：专项支出专户和社保专户资 相对于银行总体利润率，财政专户资金利润率是银行总资产 金占比为８２．６６％；在专项支出专户中，基建类、教育类、扩大 利润率的３—４倍。２０１４年，全国银行实现净利润１．２４万亿 内需类和涉农类专户的资金占比近５０％。非税收入结算户 元，据此测算财政专户资金创造的利润可能超干亿元。 资金的聚集度明显，２０１４年全市非税收入结算户的月平均余 （二）财政专户资金流转对商业银行经营规模扩充有直 额３３．０９亿元，资金占比为２０．９２％。 接促进作用。目前，地方通过融资平台，以土地和 ４．从资金流动性看，财政专户资金流转速度较慢。据统 信用作为抵押，要求商业银行提供融资。而商业银行在提供 计，２０１４年非税收入收缴结算户户均月度资金流入频率远远 融资的同时，也被要求将信贷投放与财政专户资金存放规模 高于流出频率，其中账户月度资金流出频率在１次及以下的 相挂钩，以此取得财政资金支持，同时增大了商业银行的资 占比达七成，部分账户资金月度资金流出甚至接近于０。资金 产和负债规模。 流人流出的不均衡性，反映非税收量沉积在商业银行。 （三）商业银行经营模式差异诱引财政专户资金流转规 （三）财政专户资金主要来源于国库，国库保障能力下降 模不断扩大。商业银行对财政专户资金经营管理特点主要 据国家审计署披露，２０１４年审计的ｌ８个省本级设立的 有：一是财政自主权高，商业银行客户至上经营原则，对资金 财政专户为４７８个、存款余额相当于其国库库款的４４％。以 用途一般不干预；二是隐蔽性强，信息披露要求低，财政专户 ＦＩＮＡＮＣＥ＆ＥＣＯＮＯＭＹ金融经济 资金流转一般不列入本级预算进行说明，也缺乏专门的统计 渠道予以披露；三是收益性高，协议存款收益远超过国库存 财政专户的表述，或对财政专户的存续进行高度，强化 、审计、国库对财政专户资金流转的监督；修订《国家金 款。而国库长期承担经理职能，对财政资金经营管理安全性 要求高，监管严。经营管理模式的差异，诱发财政资金不断 流转至商业银行。 三、从财政专户资金流转看财政专户的弊端 库条例》及其实施细则，进一步明确和加强人民银行财政性 资金收支的事中监督职能；修订《财政国库管理制度改革试 点方案》，明确全面建立国库单一账户制度的目标和实现期 限；改革财政支出评估机制，压缩和削弱利用财政专户调节 （一）大量国库资金流入财政专户，影响预算正常执行 财政专户资金来源中，国库拨出资金占主导，且大量流 转到财政专户的资金是非预算执行的因素。这对预算正常 执行造成较大影响：一是调节收入，将资金在国库和专户之 间调剂，以此来控制收入进度，甚至是虚增收入；二是虚列支 预算收支进度，控制季末、年末等时点资金集中支出空间。 （二）规范财政专户资金流转，强化财政专户收支管理 加快非税收入划缴入库频率，明确非税收入由 征收到划缴入库的期限，缩短资金在汇缴结算专户滞留时 间；国库资金向财政专户流转，应要求财政部门提供开户信 出，在支出预算计划不能完成时，将国库资金以实拨或集中 息，并与账户管理部门建立协查机制，凡未经核实的一律拒 支付的方式转入财政专户，将未完成的预算支出先行列支； 三是脱离监督。财政在向融资平台等非预算单位拨款 绝拨款；加强国库资金流转出口审核，凡在拨款用途栏不注 明合法的预算支出科目一律拒绝拨款，从源头上控制不合 时，为逃避国库监督“曲线拨款”，以其他名义将国库资金拨 入专户后再行拨付。国库预算收支信息反映失真，财政 实施效果受到冲击。 （二）大量资金在财政专户流转，影响金融市场秩序 财政专户资金的规模大、流转慢、稳定性高、成本低等特 规、非正常财政专户资金来源；建立国库与财政专户资金往 来登记工作机制，建立专门的信息系统，控制国库与专户的 资金往来节奏。 （三）加强银行机构监管，维护正常的金融市场秩序 开展财政专户清理归并工作，对违规开立户、长期闲置 点，导致众多商业银行对财政专户资金竞相争揽，极易出现 恶性竞争，扰乱了正常的金融秩序，甚至诱发权利寻租和腐 败行为。如２００６年辽宁财政厅王春辉案件、２０１０年江苏财 户，失效户等进行撤销；人民银行国库要积极参与新开 立财政专户的审批过程，建立账户联审机制，与账户管理部 门紧密协作，严控新的财政专户开立；加强财政专户性质的 政厅张美芳案件等。 （三）大量国库资金“体外”流转，财政资金运行风险 增大 审查与检查，统一规范财政专户归类，明确并严格执行财政 专户资金全额上缴人民银行的规定，既减少金融机构竞揽财 政专户资金的冲动，维护金融市场良性发展和银行体系的健 康稳定。 据郴州市调查，财政专户资金存量是同期国库存款数量 的１．４—８．６倍，国库财政存款账户已弱化为财政专户的“过 （四）实施“分步走”策略，逐步取消财政专户 首先，加快财政专户归并进程，将财政专户资金的管理 和运作向集约高效推进。其次，逐步取消财政专户，建立起 完全的国库单一账户制度。取消在金融机构开立的各类财 政专户，保留财政部门和预算单位零余额账户，将财政性资 金全部纳入国库集中管理，实现收入实时直达入库，支出通 渡户”。财政资金大量存放在财政专户，暴露出一系列问题： 一是账户分散，管理难度加大；二是资金散布，周转困难，使 资金使用效率降低；三是监督机制缺失，资金风险聚集。如 江西鄱阳李华波案就是典型案例。 （四）财政专户管理存在制度缺陷，影响经济金融健康 发展 一过国库集中支付完成；可在国库开立财政专项资金存款总 方面，一些地方将国库资金拨往财政专户，再利 户，根据财政部门需要设置分户账，专门核算各类专项资金； 时机成熟时，取消财政部门和预算单位在金融机构开设的零 用财政专户缺乏有效监督缺陷，以财政专户资金作为担保， 为融资平台进行融资或发债，助长了地方债风险。另一 余额账户，由国库直接将资金直接拨付到用款单位或个人， 实现财政性资金收入、支出全部通过国库完成，财政性资金 在人民银行存放并管理。 （五）开展地方国库现金管理，完善国库单一账户制度 通过地方国库现金的集中管理和运作，满足地方对 财政资金的增值需求、解决财政资金分散无序管理对货币政 策的冲击、杜绝金融机构变相竞争和恶意争揽行为、降低国 方面，地方为鼓励商业银行加大信贷投放，将财政专户 资金作为考核或激励手段，与信贷投放挂钩。而金融机构为 争夺资源和迫于地方的压力，在经营管理和行政要求的 共同作用下，极易使信贷投放超过地方经济发展的真实需 求，成为金融风险和通货膨胀的诱因。 四、对策建议 （一）明晰顶层制度建设，确立财政专户改革方向 建议在《预算法》修正案中，取消对国库单一账户体系和 ２２４ 库现金流动性不足引发支付风险等弊端，强化和巩固国库单 一账户制度。
